II SA/Bd 898/13

Dnia 22 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 października 2013 roku sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę II SA/Bd 898/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Społecznych MOPR zmienił decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku w ten sposób, że przyznał W. D. od dnia [...] maja 2013 r. do odwołania zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na zmianę sytuacji dochodowej strony poprzez nabycie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego, co spowodowało zmianę wysokości zasiłku stałego. Od decyzji tej odwołał się W. D. podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem przepisów Konstytucji, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że rażące naruszenie prawa polega na nie wykonaniu przez organ dyspozycji zawartej w art. 7 k.p.a., braku pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) w sytuacji wykonania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, braku w uzasadnieniu decyzji należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), a ponadto braku wyjaśnienia zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.) oraz nie ujęcia w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych (art. 107 § 1 k.p.a.). Powołując się na treść art. 130 § 1 k.p.a. podał, że MOPR wykonał decyzję poprzez zmniejszenie zasiłku stałego jeszcze przed jej doręczeniem stronie. Wskazał, że w tym przypadku nie ma zastosowania § 3 i § 4 art. 130 k.p.a., ani też art. 108 k.p.a. Skarżący nie zgadza się, by zasiłek pielęgnacyjny przyznany z uwagi na przekroczenie 75 roku życia był zaliczony do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Podaje, że w uchwale NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 Sąd stwierdził, że do kryterium dochodowego do uzyskania dodatku mieszkaniowego nie wlicza się zasiłku pielęgnacyjnego, ani też dodatku pielęgnacyjnego. Skoro oba te świadczenia mają taki sam cel i nie są uwzględniane w kryterium dochodowym, to nie są dochodem i nie powinny być traktowane jako dochód w przypadku zasiłku stałego. W konsekwencji wskazał, że organy nie są uprawnione do wykładni rozszerzającej, ani też zawężającej w tym także do tworzenia nowej definicji dochodu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały ustala się w wysokości: w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie (ust. 2 pkt 1 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Po myśli zaś art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1)miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2)składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3)kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Dalej organ wyjaśnił, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1)jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 12)zasiłku celowego; 3)pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4)wartości świadczenia w naturze; 5)świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6)dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 4). Ponadto, organ II instancji wskazał, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony (...) (art. 106 ust. 5). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4). Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż strona na mocy decyzji z dnia [...] maja 2008 r. miała przyznane uprawnienie do zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej od [...] maja 2008 r. do odwołania w wysokości [...] zł. Decyzja ta została zmieniona od [...] października 2012 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego w ten sposób, że od [...] października 2012 r. do odwołania przyznano zasiłek w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie, w dniu [...] maja 2013 r. strona złożyła podanie o zmianę wysokości zasiłku stałego z uwagi na otrzymanie zasiłku pielęgnacyjnego. Okoliczność ta została potwierdzona w wywiadzie środowiskowym sporządzonym w dniu [...] maja 2013 r. Akta sprawy zawierają decyzję z dnia [...] marca 2013 r. przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny od [...] marca 2013 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Na gruncie powyższego organ stwierdził, że zmieniła się sytuacja dochodowa uprawnionego do zasiłku stałego a uzyskany dochód w postaci zasiłku pielęgnacyjnego należy uwzględnić zgodnie z art. 8 ust. 3 powołanej ustawy. Tym samym w sytuacji uzyskania przez stronę dochodu w wysokości [...] zł kwota zasiłku stałego zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy wynosi [...] zł ([...] -[...]). Organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji, działając na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej prawidłowo orzekł o zmianie decyzji uprawniającej skarżącego do zasiłku stałego z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej strony w części dotyczącej wysokości świadczenia. W ocenie organu, zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące interpretacji dochodu są niezasadne. Organ podał, że pojęcie dochodu rodziny na tle ustawy o dodatkach mieszkaniowych różni się od definicji dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, a tylko ten ostatni akt prawa stanowi podstawę do ustalenia zarówno uprawnienia do zasiłku stałego, jak i jego wysokości. Ponadto, organ zaznaczył, że decyzja została wydana zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w podaniu z dnia [...] maja 2013 r. dotyczącym "zmiany wysokości zasiłku stałego z uwagi na otrzymanie zasiłku pielęgnacyjnego". Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem W. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: -obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 107 k.p.a., art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 130 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji a ponadto bezpodstawne nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności; -obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 10, 15 i 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ l Instancji pomimo jej wady prawnej; -obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów; -obrazę przepisów postępowania mającą Istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym i brakiem rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; -obrazę prawa, materialnego, tj. art. 8 ust. 1, 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przyznany mu zasiłek pielęgnacyjny nie powinien być wliczony do kryterium dochodowego, od którego zależy wysokość zasiłku stałego. Podkreślił, że skoro ustawodawca wyłączył zasiłek pielęgnacyjny z dochodu, od którego zależy prawo i wysokość dodatku mieszkaniowego, per analogiam taka sama sytuacja winna mieć miejsce w przypadku zasiłku stałego. Podniósł, że organ I instancji nie uzasadnił właściwie wydanej przez siebie decyzji, ponadto niezasadnie powołał się na art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że decyzję tą wykonano, pomimo, że nie upłynął termin do wniesienia odwołania, czym naruszono przepisy postępowania. Niezasadnie, w ocenie skarżącego, organ wskazywał jego podanie z dnia [...] maja 2013 r., jako konieczne do zmiany decyzji dotyczącej wysokości zasiłku stałego, bowiem, jak podkreślił skarżący, podanie to nie ma waloru prawnego ze względu na brak w ustawie o pomocy społecznej odpowiedniego wymogu. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. twierdząc, że gdyby organ umożliwił mu wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji, sprawa potoczyłaby się inaczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miały lub mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanym przypadku kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. Ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania są bezsporne. W. D. nie zgadza się natomiast z oceną prawną sytuacji, w jakiej się znajduje, dokonaną przez organy obu instancji administracyjnych. Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w myśl którego zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (ust. 1 pkt 1 ustawy). Wysokość zasiłku stałego ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie (ust. 2 pkt 1 ustawy) zgodnie z § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), obowiązującym od dnia 1 października 2012 r. Kwota zasiłku stałego nie może też być niższa niż 30 zł miesięcznie. Regulacje w zakresie zasiłku stałego są jednoznaczne i nie przewidują w kwestii przyznania tego świadczenia, jak również określenia jego wysokości – ust. 2 i ust. 3 art. 37, uznania administracyjnego. Są to więc świadczenia o charakterze obligatoryjnym co oznacza, że tylko spełnienie łącznie wszystkich kryteriów, od których ustawa o pomocy społecznej uzależnia przyznanie zasiłku stałego, stwarza gwarancję jego przyznania, w określonej wysokości. Obok przesłanki dotyczącej niezdolności do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy niezbędne jest, by dochód osoby ubiegającej się o zasiłek stały był niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego zgodnie z zasadami zawartymi w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wedle powołanego przepisu prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1 - 15 lub innych okoliczności, uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Sposób ustalania dochodu został szczegółowo określony - zależy od źródeł przychodu. W art. 8 ust. 3 zostały określone ogólne zasady obliczania dochodu. Ustala się go przez pomniejszenie przychodu o zaliczki na podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz płacone alimenty. Ustawodawca w sposób kategoryczny określił, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 art. 8 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Konstrukcja prawna instytucji nie wliczania do dochodu określonych składników nie pozwala więc na rozszerzającą interpretację tego przepisu. Z tego względu enumerację negatywną określoną w ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej należy uznać za zamkniętą. Wskazać należy, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony (...). Ponadto, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy). Na gruncie powyższego należy wskazać, że organ w toku postępowania przeprowadził u skarżącego wywiad środowiskowy, z którego wynikało m.in., że skarżącemu, z uwagi na ukończenie 75 roku życia, przyznano na mocy decyzji zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] marca 2013 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. O okoliczności tej skarżący poinformował organ w piśmie z dnia [...] maja 2013 r., wskazując w nim m.in., że prosi o zmianę wysokości zasiłku stałego z uwagi na otrzymywanie zasiłku pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika również, że skarżący decyzją z dnia [...] maja 2008 r. miał przyznane uprawnienie do zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej od [...] maja 2008 r. w wysokości [...] zł. Następnie, decyzja ta została zmieniona w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego w ten sposób, że od [...] października 2012 r. do odwołania przyznano skarżącemu zasiłek w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ zmienił ww. decyzję z dnia [...] maja 2008 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku, przyznając skarżącemu od [...] maja 2013 r. do odwołania zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości [...] zł miesięcznie, z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej uprawnionego do zasiłku stałego. Jak argumentował organ, uzyskany dochód w postaci zasiłku pielęgnacyjnego należy uwzględnić zgodnie z art. 8 ust. 3 powołanej ustawy. Tym samym w sytuacji uzyskania przez stronę dochodu w wysokości [...] zł kwota zasiłku stałego zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy wynosi [...] zł ([...] -[...]). Organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji, działając na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej prawidłowo orzekł o zmianie decyzji uprawniającej do zasiłku stałego z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej strony w części dotyczącej wysokości świadczenia. Sąd argumentację organów podziela, bowiem zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące interpretacji dochodu są niezasadne. Wyjaśnić również należy, że pojęcie dochodu rodziny na tle ustawy o dodatkach mieszkaniowych różni się od definicji dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiła ustawa o pomocy społecznej i jedynie definicja tam zawarta mogła mieć w sprawie zastosowanie. Tym samym za niezasadne uznać należy twierdzenie skarżącego, że "skoro ustawodawca wyłączył zasiłek pielęgnacyjny z dochodu, od którego zależy prawo i wysokość dodatku mieszkaniowego, to taka sama sytuacja winna mieć miejsce w przypadku zasiłku stałego". W realiach niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że zasiłek pielęgnacyjny, jaki otrzymuje skarżący w kwocie [...] zł miesięcznie stanowi jego dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 powołanej ustawy. Świadczenie to bowiem z uwagi na częstotliwość i regularność wypłaty nie zalicza się do żadnego ze świadczeń wymienionych w art. 8 ust. 4 tej ustawy. Brak zatem podstaw do uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r., naruszyło przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organy przepisów postępowania również nie są uzasadnione albowiem organy nie naruszyły przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.