II SA/Bd 898/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie dodatku osłonowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania jednorazowego dodatku osłonowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, ust. 6a, ust. 8a, ust. 11 i ust. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 953) w zw. z art. 27 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2647) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta B. informacją Nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. zawiadomił Skarżącego o przyznaniu dodatku osłonowego w kwocie 204,36 zł, wskazując, że podstawowa stawka przysługującego dodatku osłonowego wynosi 228,80 zł, jednakże z uwagi na przekroczenie progu dochodowego o kwotę 24,44 zł dodatek przyznano w wysokości 204,36 zł, przy zastosowaniu mechanizmu opisanego w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy tzw. "złotówka za złotówkę". Jednocześnie organ I instancji wskazał, że przyznanie dodatku osłonowego nie wymagało wydania decyzji. Odwołanie od ww. decyzji złożył Skarżący, wskazując na wadliwe, jego zdaniem, obliczenie dochodu. Wskazując na przyjętą do obliczenia dochodu za 2022 r. kwotę osiągniętego dochodu brutto w wysokości [...] zł, zarzucił brak pomniejszenia tej kwoty o należny podatek od osób fizycznych, tj. o kwotę [...] zł. Wskazując na własne wyliczenia, wskazał, że jego przeciętny miesięczny dochód za 2022 r. wynosił [...] zł, co stanowi o przysługującym mu prawie do pełnej wysokości dodatku osłonowego w kwocie 228,80 zł, albowiem nie została przekroczona kwota progu dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 2100 zł miesięcznie. Rozpoznając sprawę, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dodatku osłonowym, dodatek osłonowy przysługuje: 1) osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 i 858) nie przekracza kwoty 2100 zł, oraz osobie w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę; 2) osobie, o której mowa w pkt 1, w przypadku gdy wysokość jej przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę przekracza kwotę, o której mowa w pkt 1, w wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę. Zgodnie z art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku osłonowym, przyznanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta dodatku osłonowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku osłonowego, uchylenie lub zmiana prawa do tego dodatku oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku osłonowego, wymagają wydania decyzji. Jak wynika z treści informacji Prezydenta B., organ przyznał Skarżącemu jednorazowy dodatek osłonowy w kwocie 204,36 zł. Z uzasadnienia informacji wynika, że podstawowa stawka przysługującego dodatku osłonowego wynosi 228,80 zł, jednakże z uwagi na przekroczenie progu dochodowego o kwotę 24,44 zł, dodatek osłonowy przyznano w wysokości 204,36 zł, przy zastosowaniu mechanizmu opisanego w art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy tzw. "złotówka za złotówkę". Ponieważ Prezydent B. nie przyznał Skarżącemu dodatku osłonowego za wskazany okres w pełnej wysokości, tj. 228,80 zł, należało uznać, że informacja zawiera w sobie także odmowę dodatku osłonowego w części ponad kwotę 204,36 zł. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że informacja o przyznaniu dodatku jest decyzją administracyjną w części, w której nie przyznaje dodatku osłonowego w maksymalnej wysokości. Nie sposób bowiem uznać, że nie zawarcie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania dodatku osłonowego w informacji przesyłanej wnioskodawcy przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o przyznaniu dodatku osłonowego w trybie art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku osłonowym pozbawia to pismo cech decyzji administracyjnej, skoro informacja ta zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej określone w art. 107 kpa. Oczywistym jest, że sam tylko tytuł wydanego aktu przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej nie może decydować o tym, czy stanowi on decyzję administracyjną. Pismo to nosi cechy decyzji administracyjnej - zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, ustalając dochód za 2022 r., oparł swoje obliczenia na pozyskanym wydruku z Urzędu Skarbowego z [...] maja 2024 r., który weryfikuje składane przez osoby fizyczne zeznania podatkowe w tym PIT- 37 złożony przez Skarżącego - wydruk danych dla usługi: udostępnienie danych w Epodatki, wskazując, że wykazany w tym wydruku dochód za wskazany rok wyniósł [...] zł; w pozycji podatek należny od dochodu widnieje zapis 0,00, co oznacza, że Skarżący jako osoba fizyczna, która nie przekroczyła w 2022 r. dochodu w wysokości 30.000 zł, nie musi odprowadzać podatku dochodowego. Kwota wolna od podatku określona jest przez art. 27 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Argument Skarżącego o konieczności odliczenia od dochodu uzyskanego w 2022 r. kwoty [...] zł tytułem podatku dochodowego od osób fizycznych nie znajduje uzasadnienia. Osoby otrzymujące do 2500 zł brutto nie podlegają podatkowi dochodowemu, czyli nie płacą podatku. W kręgu tak sytuowanych osób jest Skarżący, który nie przedstawił żadnego dowodu na taką wykładnię obowiązujących przepisów prawa lub okoliczność potrącenia wskazanej kwoty podatku. Zgodnie z powołanym art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatku osłonowym, dodatek osłonowy w pełnej wysokości przysługuje osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 2100 zł. Zgodnie z treścią tego przepisu: dochód oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2647, 2687 i 2745 oraz z 2023 r. poz. 28), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Prawidłowość tego wyliczenia została zweryfikowana przez Kolegium i nie budzi zastrzeżeń. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie, że przeciętny dochód w gospodarstwie domowym Skarżącego w 2022 r. wyniósł [...] zł, co stanowiło o przekroczeniu ustawowego kryterium 2100 zł i obowiązku organu I instancji pomniejszenia należnego dodatku osłonowego o kwotę przekroczenia między należnym dodatkiem osłonowym a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na osobę. Mając na uwadze powyższe, kryterium dochodowe określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatku osłonowym zostało nieznacznie przekroczone, a skala przekroczenia dawała możliwość zastosowania w sprawie art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, który przewiduje tzw. zasadę "złotówka za złotówkę". Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie zachodzi przesłanka uzasadniająca jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny, wyczerpujący i pozwalający na wydanie decyzji utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy, o czym orzeczono jak w sentencji. Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, podtrzymując w całości zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto Skarżący przedłożył pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...].08.2022 r. (k. 14 akt sądowych) i formularz PIT-11 za 2022 r. (k. 15-16 akt sądowych). Z ww. pisma ZUS wynika, że w 2022 r., że suma netto do wypłaty przysługująca Skarżącemu w 2022 r. wyniosła [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 11 cyt. ustawy, "Przyznanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta dodatku osłonowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku osłonowego, uchylenie lub zmiana prawa do tego dodatku oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku osłonowego wymagają wydania decyzji". Organ I instancji wydał w sprawie akt zatytułowany jako informacja. Słusznie jednak uznało Kolegium, że akt ten stanowi w realiach niniejszej sprawy decyzję odmawiającą częściowo przyznania Skarżącemu wnioskowanego dodatku. Słusznie wyjaśnił WSA w Kielcach w wyroku w sprawie II SA/Ke 472/22 (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), że "Sformułowanie zawarte w art. 2 ust. 11 u.d.o., że "nie wymaga wydania decyzji" nie oznacza, że właściwy organ nie może wydać decyzji o przyznaniu dodatku osłonowego, zwłaszcza gdy nie przyznaje wnioskodawcy dodatku osłonowego w maksymalnej wysokości przewidzianej ustawą. Ponadto z treści art. 2 ust. 11 u.d.o. nie wynika, aby decyzja o odmowie przyznania dodatku osłonowego wydawana była tylko wówczas, gdy organ odmawia przyznania takiego dodatku w jakiejkolwiek części (np. w sytuacji gdy wnioskodawcy w ogóle taki dodatek nie przysługuje). Poza tym odmienna interpretacja charakteru prawnego informacji przesyłanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o przyznaniu dodatku osłonowego w trybie art. 2 ust. 11 u.d.o. uniemożliwi wnioskodawcy kontrolę w trybie odwoławczym podjętego rozstrzygnięcia o dodatku osłonowym co do jego zgodności z prawem, pozbawiając tym samym stronę jakichkolwiek środków prawnych mających na celu weryfikację legalności działania organu władzy publicznej w analizowanym przedmiocie, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Celem przepisów wprowadzających wymóg wydania decyzji w przypadku odmowy przyznania dodatku osłonowego była właśnie możliwość skontrolowania tej odmowy w trybie odwoławczym. Nieprzyznanie dodatku osłonowego w pełnej wysokości nie różni się natomiast od odmowy przyznania tego dodatku w określonej części." Zatem prawidłowo organ odwoławczy rozpoznał odwołanie Skarżącego w zakresie, w jakim nie przyznano mu wnioskowanego dodatku w pełnej wysokości. Materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku osłonowym, zgodnie z którym dodatek ten przysługuje: 1) osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 i 858) nie przekracza kwoty 2100 zł, oraz osobie w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę; 2) osobie, o której mowa w pkt 1, w przypadku gdy wysokość jej przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę przekracza kwotę, o której mowa w pkt 1, w wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę. W analizowanej sprawie organy, opierając się na treści wydruku usługi Epodatki, przyjęły, że dochód Skarżącego w 2022 r. wyniósł [...] zł, zatem miesięcznie – [...] zł, czyli przekroczyły wynikające z cyt. przepisu kryterium dochodowe – 2100 zł o 24,44 zł i o tę kwotę został obniżony należny Skarżącemu dodatek osłonowy. W ocenie Sądu, uwzględniając w szczególności treść przedłożonego przez Skarżącego pisma ZUS z [...].08.2022 r., z którego wynika, że suma netto do wypłaty wyniosła w 2022 r. [...] zł (a więc [...] zł miesięcznie), powyższe ustalenia organów należy uznać za niepełne. Poprzestanie jedynie na wydruku w usługi Epodatki, przy wyraźnym zakwestionowaniu przez Skarżącego w odwołaniu wskazanego tam dochodu, winno stanowić asumpt do podjęcia w tym zakresie przez organ odwoławczy dodatkowych czynności mających na celu zweryfikowanie tej kwestii. Kolegium poprzestało jednak na dowodach, które zostały dopuszczone przez organ I instancji, co nie pozwoliło na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. J. Brzezińska J. Wichrowski J. Janiszewska-Ziołek