II SA/Bd 9/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu na własność działki oddala skargę J. Ł. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] 1991r. Nr [...] dot. przyznania na własność I. W. gruntu na działce nr [...] o powierzchni 0,1733ha położonej we wsi W. gm. Ł. w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, albowiem została ona wydana – zdaniem wnioskodawcy - bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa – ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników art. 118 ust. 1, 2 i 2a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] 2005r. [...] na podstawie art. 157 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. Uzasadniając decyzję wskazano, że przepis art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wnioskodawca prawo strony w tym postępowaniu wywiódł z umowy dożywotniego użytkowania budynku warsztatowego i szopy drewnianej, zawartej aktem notarialnym w dniu 22 lutego 1988r. z Ireną W. Zdaniem Kolegium przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach społecznych rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, przyznaje nieodpłatnie na własność działkę gruntu wyłącznie właścicielowi posadowionych na niej budynków. Użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym i nie mieści się w treści przytoczonego przepisu. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji może wystąpić strona. Zgodnie z treścią art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Interes prawny to taki interes, który dotyczy sfery prawnej podmiotu, a który podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny charakteryzuje zainteresowanie podmiotu wynikiem postępowania, które musi wynikać z przepisu prawa materialnego, a nie jedynie z faktycznego zainteresowania sprawą.W tej sytuacji uznając, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania postanowiono odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji. J. Ł. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, kwestionując zasadność stosowania ustawy z 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, wskazując jednocześnie, że winien być zastosowany art. 118 ustawy z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stwierdził, że swoje prawo strony nie wywodzi tylko z faktu dożywotniego użytkowania budynków, ale z faktu użytkowania gruntu zarówno tego, na którym budynki te są posadowione, jak i w ich pobliżu. Sporny więc obszar działki był przez niego faktycznie użytkowany i zagospodarowany, co w myśl obowiązujących w dniu 9 listopada 1991r. przepisów uprawniało go również jako prawnego następcę – spadkobiercę do wyrażenia woli o przyznanie na własność tej nieruchomości – działki. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] 2005r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt1, w związku z art. 157 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymało w mocy swoją decyzję z 14 czerwca 2005r.. Uzasadniając swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przekazanie gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa przez rodziców wnioskodawcy nastąpiło bez budynków. Budynki jako odrębny od gruntu przedmiot własności w wyniku działu spadku dokonanego aktem notarialnym Rep. A Nr [...] stały się własnością Ireny W. Jako właścicielka budynków zapisanych w KW [...] I. W. wystąpiła z wnioskiem do Kierownika Urzędu Rejonowego o przyznanie na własność działki pod budynkami. Do gruntów znajdujących się pod budynkami stanowiącymi odrębny przedmiot własności nie ma zastosowania przepis art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis ten bowiem dotyczy wyłącznie gruntów będących w dożywotnim użytkowaniu. Zarówno przepis art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jak i art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym są niezależnymi przepisami i dotyczą innych sytuacji prawnych. Zdaniem Kolegium ww. ustawa z 20 grudnia 1990r. nie uchyliła ww. ust. 6 ustawy o zmianie ustawy... Na powyższą decyzję J. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, stwierdzając, że obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa: - ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – art. 118 ust. 1 i 2a w zw. z art. 122 tej ustawy poprzez uznanie, że w chwili wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. w dniu [...] 1991r. nie obowiązywał przy przyznawaniu na własność gruntu będącego przedmiotem tej decyzji oraz - art. 28, 6 kpa poprzez uznanie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został wywiedziony przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu, nie mającą uprawnień do skierowania takiego wniosku w niniejszej sprawie, gdy tymczasem w dniu wydania decyzji przez KUR w Ż., w myśl obowiązujących przepisów skarżącemu przysługiwało również prawo do ubiegania się o przyznanie prawa własności gruntu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnosił o - uchylenie skarżonych decyzji i przekazanie sprawy celem merytorycznego rozpoznania. Zdaniem skarżącego nie jest faktem prawnym, że w dniu wydania decyzji, to jest w dniu 9 listopada 1991r. nadal obowiązywał przepis art. 6 ustawy z 24 lutego 1989r. Ustawa ta bowiem została uchylona ustawą z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepisy ustawy z dnia 24 lutego 1989r. przestały obowiązywać od dnia 1 stycznia 1991r. Skoro zatem przepis prawa w dniu podejmowania decyzji (a nawet w dniu złożenia wniosku) nie obowiązywał, to nie mógł również stanowić podstawy prawnej wydania decyzji. Nie można bowiem, jak czyni to organ, wywodzić, że ustawa z 24 lutego 1989r. nigdy nie została uchylona i dlatego obowiązywała w dniu 9 listopada 1991r. Artykuł 6 tej ustawy był tylko i wyłącznie przepisem uzupełniającym, w zakresie nowego rozwiązania prawnego do ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin. W dniu 20 grudnia 1990r. ustawodawca ustanowił nową ustawę (Dz. U. Nr 7 poz. 24 z 1991r.), która na mocy art. 122 uchyliła przepisy ustawy z 1982r. w całości. Utrata mocy ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. powoduje, że przepisy jej, bez wyraźnego umocowania co do prawa dalszego stosowania określonych jej przepisów, nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji. Tak więc rozpatrywanie wniosku I. W. mogło nastąpić tylko i wyłącznie w oparciu o treść przepisów ustawy z 20 grudnia 1990r. Art. 118 tej ustawy wskazywał jednoznacznie, że o prawo przyznania na własność gruntu, użytkowanego z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu ubiegać się może zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktyczni włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością (art. 118 ust. 1 i 2a). Przepis ten dotyczy, wbrew temu, co twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, również gruntu znajdującego się pod budynkami stanowiącymi własność rolnika. Okoliczność ta wynika wprost z przepisów ustawy z 1982r. określającego zasady przekazywania gospodarstw rolnych w zamian za świadczenie emerytalne, czy rentowe. Nie można zgodzić się, a nawet należy uznać za nietrafne, sprzeczne z przepisami stwierdzenie organu, że oba wskazane przepisy (art. 6 i art. 118) są niezależnymi przepisami i dotyczą innych sytuacji prawnych, a nadto, że przepis art. 118 ustawy z 20 grudnia 1990r. nie ma zastosowania do gruntów znajdujących się pod budynkami stanowiącymi odrębny przedmiot własności. Skarżący wywodził w skardze, iż jest stroną niniejszego postępowania, a swoje prawo upatrywał w treści art. 118 ustawy z 20 grudnia 1990r. i w tym, że po orzeczeniu sądu stwierdzającego prawo nabycia spadku, również przez niego po zmarłych rodzicach, zawarta na mocy tego orzeczenia w dniu 22 lutego 1988r. umowa pomiędzy spadkobiercami dotyczyła tylko i wyłącznie masy spadkowej. Nie mogła natomiast dotyczyć praw użytkowania gruntu pod budynkami, który w tym czasie stanowił własność Skarbu Państwa. Stwierdzenie przez sąd, że skarżący jest prawnym spadkobiercą po zmarłych osobach uprawnionych (art. 118 ust. 2a) przyznaje skarżącemu prawo do ubiegania sie o przyznanie na własność gruntu. Postanowienie sądu przenosi bowiem prawa po zmarłych na rzecz każdego ze spadkobierców. Skarżący nie odrzucił spadku, ani też nie zrzekł się z prawa dochodzenia roszczeń z tego tytułu. Z należnej mu części nie zrezygnował, ustalając w umowie z dnia 22 lutego 1988r. rezygnację tylko z prawa własności budynków w zamian za dożywotnie użytkowanie pomieszczeń gospodarczych. Od tego dnia faktycznie też włada gruntem pod nimi się znajdującym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Uzasadniając to stanowisko wskazano, że skarżący we wniesionej skardze podnosi zarzuty podobne do wcześniejszych wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 1991r. i o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] 2005r. oraz w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] 2005r. - podano argumentację uzasadniającą podjęte decyzje, a w szczególności wyjaśniono dlaczego J. Ł. nie jest stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę skarżący nadesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy pismo procesowe z 3 marca 2006r. Polemizując w nim z odpowiedzią na skargę m.in. wskazał, że podstawy odrzucenia skargi zostały enumeratywnie określone w treści art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Tylko i wyłącznie wymienione w tym przepisie przesłanki mogą stanowić podstawę odrzucenia skargi. Brak ich wystąpienia powoduje konieczność przeprowadzenia rozprawy. Wskazał także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawiło z jakich powodów i na jakiej podstawie (art. 58 UPostAdm) odrzucenie skargi miałoby nastąpić. Z tych powodów wniosek ten nie powinien być uwzględniony. W piśmie swym powtórzył także argumenty zawarte w skardze jak i w wcześniejszych swoich pismach składanych w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż racje ma skarżący wywodząc w swoim piśmie procesowym z 3 marca 2006r., że podstawy odrzucenia skargi zostały określone w treści art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz, że tylko i wyłącznie wymienione w tym przepisie przesłanki mogą stanowić podstawę odrzucenia skargi. Brak ich wystąpienia powoduje konieczność przeprowadzenia rozprawy. Przyznać też należy rację skarżącemu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawiło z jakich powodów i na jakiej podstawie wskazanej w ww. art. 58 odrzucenie skargi miałoby nastąpić. Przyznanie racji skarżącemu w tym zakresie nie oznacza bynajmniej uznania jego skargi za zasadną i prowadzącą do wydania oczekiwanego przez skarżącego rozstrzygnięcia tj. uznania nieważności decyzji Kierownika b. Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] 1991r. Nr [...], przyznającej I. W. na własność działkę Nr [...] o pow. 0,1773 ha (pod budynkami) położoną we W. gm. Ł. Przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej strona w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis § 2 ww. art. 156 stanowi zaś, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wg treści zaś art. 157 § 2 i 3 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Skarżący składając wniosek o wszczęcie postępowania, które zostało zakończone zaskarżoną decyzją powołał się na podstawę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należało więc zbadać czy faktycznie przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z [...] 1991r. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja ta została wydana na wniosek I. W. z [...] 1991r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53). W jej uzasadnieniu wskazano, że prawo własności Ireny W. do tych budynków wynika z aktu notarialnego - umowy o dział spadku z dnia [...] 1988r. nr Rep. A. [...] zawartej w Państwowym Biurze Notarialnym w S. Biuro to dla budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności prowadzi księgę wieczystą oznaczoną KW. Nr [...]. I dlatego mając na uwadze przepis art. 6 cyt. wyżej ustawy postanowiono przyznać działkę gruntu znajdującego się pod tymi budynkami na rzecz wnioskodawcy, tj. I. W. Ww. ustawa weszła w życie z dniem ogłoszenia tj. 28 lutego 1989r. z mocą od 1 stycznia 1989r. Przepis art. 6 tej ustawy po nowelizacji dokonanej przez art. 5 pkt 22 ustawy z dnia 27 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 148) z dniem 27 maja 1990r. stanowi, że właścicielom budynków znajdujących sie na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983r. , przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. Z przepisu tego wynika więc jednoznacznie, że prawo własności działki gruntu na którym znajdują się budynki przysługuje wyłącznie właścicielom budynków. Z akt administracyjnych wynika zaś jednoznacznie, że jako ich właściciel wpisana jest w księdze wieczystej Nr [...] wyłącznie I. W. Nabyła ona to prawo na podstawie umowy notarialnej o dział spadku zawarty [...] 1988r. Przepis ten obowiązuje nadal. Nie został bowiem uchylony jakąkolwiek inną ustawą. W szczególności nie uchyliła go ustawa z 20 grudnia 1990r.o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7 poz. 25), która weszła w życie 1 stycznia 1991r. Ustawa ta uchyliła – i tu skarżący ma rację – ustawę z 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Wynika to expressis verbis z art. 122. Nie oznacza to bynajmniej, że został uchylony cytowany przepis art. 6 ustawy z 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin... Ta ustawa w art. 1 istotnie wprowadziła zmiany do ww. ustawy z 14 grudnia 1982r. Natomiast art. 6 miał swój byt niezależny od ustawy z 14 grudnia 1982r. tj. nie stanowił jej nowelizacji. Nie zastąpił cytowanego art. 6 także art. 118 ustawy z 20 grudnia 1999r. na który powołuje się skarżący. Treść jego w ust. 1, 2 i 2a jest następująca. Art. 118.1. Osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. 2. Osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. 2a. Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Konfrontując jego treść z treścią ww. art. 6 ustawy z 24 lutego 1989r. łatwo spostrzec, że uprawnienia określone w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. i w art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. są od siebie niezależne. Uprawnienie określone w pierwszym z tych przepisów jest związane z sytuacją, o której mowa w art. 11 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 z późn. zm.) a także w analogicznym przepisie art. 51 następnie obowiązującej ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), i jego celem jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków. Natomiast przepis art. 118 wyżej cytowanej ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. dotyczy sytuacji przewidzianej w art. 12 ustawy z dnia 29 maja 1974r. (a także w analogicznym przepisie art. 22 ustawy z dnia 27 października 1977r.), a więc chodzi w nim wyłącznie o przyznanie własności działki gruntu rolnego przyznanej do bezpłatnego użytkowania. Zwracano zresztą na to uwagę już kilkakrotnie w orzecznictwie najwyższych instancji sądowych (vide m.in. uchwała Sądu Najwyższego z 26 czerwca 2002r. – IIICZP 37/02 – OSNC 2003/7-8/96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 1998r. – II SA 1675/97 Lex nr 41836, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi z 9 maja 1995r. – SA/Łd 983/94 OSNA 1996/2/87). Trudno więc w tej sytuacji uznać zasadność wywodów skargi, że w chwili wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. w dniu [...] 1991r. nie obowiązywał przepis ww. art. 6 ustawy z 24 lutego 1989r. Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżącego o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. I dlatego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono. Ponieważ zgodnie z treścią art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – sąd zbadał czy nie zachodzą inne wskazane w art. 156 § 1 kpa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Z analizy dokumentów w aktach administracyjnych- a zgodnie z art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002r. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy – nie wynika aby w ogóle zachodziła jakakolwiek przesłanka wskazana w art. 156 § 1 kpa upoważniająca do stwierdzenia nieważności decyzji.