II SA/Bd 9/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołania przez K. S. (Skarżącą). Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, pylonem reklamowym, do realizacji na działkach nr [...] i w części na działkach nr [...] w Ł. , obręb [...], gmina Ł.. Na skutek wniesienia odwołań przez K. S. i M. S., Wojewoda decyzją z [...] listopada 2021 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołującym się nie przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że odwołujący nie byli stronami postępowania przed organem I instancji. Wojewoda wyjaśnił następnie, że pojęcie strony postępowania administracyjnego określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku jednak postępowania, w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podstawą materialnoprawną uznania podmiotu za stronę jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – powoływane dalej jako "p.b."), w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc się do kwestii obszaru oddziaływania obiektu organ wskazał na przepis art. 3 pkt 20 p.b. w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2020 r. Wskazał, że zgodnie z tym przepisem obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przy czym Wojewoda uznał, że niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego lub ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy i w tej kwestii powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 25 września 2018r. w sprawie II OSK 2352/16. Odwołujący powołali się na planowaną przebudowę skrzyżowania, która doprowadzi do zwiększenia ruchu samochodowego, a to skutkować będzie zwiększoną emisją spalin i hałasu. Odwołujący wskazali na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietna 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 4 pkt 4, § 13 ust. 1 pkt 1a i 1b, § 23 ust. 1-4, § 31 i § 36). Odnosząc się do nieruchomości należących do odwołujących się oraz do przedstawionych przez nich argumentów Wojewoda wskazał, że zarówno Skarżąca, jak i M. S. są właścicielami działek zlokalizowanych naprzeciwko planowanej inwestycji, od której oddziela je droga publiczna. Położenie tych działek po przeciwległej stronie drogi przesądza zaś o tym, że działki odwołujących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wojewoda uznał, że ewentualne zakłócenia wynikające z korzystania z przebudowanego i rozbudowanego skrzyżowania będą wynikały ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia planowanego układu drogowego i nie będą naruszały normalnej eksploatacji nieruchomości należących do odwołujących się. Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że nie było dopuszczalne rozpoznanie odwołania pochodzącego od osoby niebędącej stroną. W tej sytuacji Wojewoda uznał za konieczne i zasadne umorzenie postępowania odwoławczego. W skardze skierowanej do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. S. zakwestionowała stanowisko organów obu instancji, które nie znalazły podstaw do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W przekonaniu Skarżącej należąca do niej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji albowiem ograniczy ona swobodną komunikację i utrudni wyjazd z jej posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż ‘prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy covidowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego". Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 21 marca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, jednakże rozprawy tej nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie złożyły zgodnych oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o możliwości pisemnego zaprezentowania stanowiska w sprawie. Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonane w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które wydanym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna umożliwić, zarówno adresatom rozstrzygnięcia, których bezpośrednio ono dotyczy, jak i sądowi badającemu jego legalność, odtworzenie toku czynności procesowych oraz procesu rozumowania organu, który doprowadził do określonej konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W zaskarżonym rozstrzygnięciu opisanych wyżej elementów zabrakło. Jego uzasadnienie sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że z uwagi na lokalizację (względem działek inwestycyjnych) nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Decyzja organu odwoławczego uchyla się zatem spod kontroli sądowej. Przy czym wyjaśnić należy, że kontrola decyzji umarzającej postępowanie zawężona jest wyłącznie do kwestii procesowych i materialnoprawnych związanych z legitymacją procesową stron. Na etapie kontrolowanego postępowania odwoławczego nie doszło bowiem do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a wyłącznie przesądzenia o zagadnieniach materialnoprawnych mających wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis ten nie tylko ustanawia prawo do odwołania, lecz jednocześnie wyznacza zakres podmiotowy tego prawa, ograniczając je do stron postępowania. To oznacza, że odwołanie może zostać rozpoznane tylko, jeżeli zostało wniesione przez podmiot uprawniony – stronę. Zatem owo wyraźne podkreślenie przez ustawodawcę, że odwołanie służy stronie, wymaga od organu II instancji każdorazowego zbadania, czy rzeczywiście odwołanie do niego wniesione pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Bez znaczenia dla ustaleń tego organu pozostaje natomiast krąg stron postępowania określony przez organ I instancji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę krąg stron postępowania wyznacza się na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi więc lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i ma zastosowanie tylko w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Co przy tym istotne, krąg stron takiego postępowania jest wyznaczany poprzez ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, zdefiniowanego normatywnie w art. 3 pkt 20 p.b. Wyjaśnić też należy, że dla rozstrzygnięcia kwestii statusu odwołujących się jako stron postępowania w niniejszej sprawie rozstrzygające znaczenie ma przepis art. 3 pkt 20 p.b. w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 471), zwanej dalej ustawą zmieniającą, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei art. 27 pkt 1 ustawy zmieniającej przewiduje, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4 (w tym Prawo budowlane – przypis Sądu), art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Powyższe oznacza, że jeśli w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor do wniosku dołączy projekt budowlany sporządzony na podstawie znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego, to w prowadzonym postępowaniu należy stosować przepisy prawa materialnego w tym brzmieniu. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, projekt budowlany przedłożony wraz z wnioskiem został sporządzony w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązujące od 19 września 2020r. Zgodnie zatem z ustawową definicją zawartą w znowelizowanym art. 3 pkt 20 p.b., przez "obszar oddziaływania obiektu" rozumieć należy: "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.". Zauważyć należy, że przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, o drogach publicznych, przepisy przeciwpożarowe, jak również przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 p.b. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w takim postępowaniu należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym (vide: wyrok NSA z 22 maja 2020 r. II OSK 3185/19 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji (vide: wyrok NSA z 17 marca 2011 r. II OSK 520/10 – dostępny na stronie jw.). Nie budzi też wątpliwości Sądu, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Organ administracji ma obowiązek ustalić, czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zabudowie swojej nieruchomości. Ograniczenia te muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie sposób ustalić, jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, których analiza doprowadziła organ do wniosku o braku podstaw do przyznania Skarżącej statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Sam brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Stwierdzone uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 3 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie 1 sentencji wyroku. . Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną, którą jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a.