II SA/Bd 90/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędzia (del. SSO) Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. na rozprawie przy udziale ---- sprawy ze skargi B. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Decyzją PINB z [...] nr [...] nakazano B. D. rozbiórkę pawilonu handlowego, odbudowanego przy ul. [...] w B. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...]. Wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z 17 lipca 2003 r. sygn. akt SA/Bd 1369/03 uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że organ w sposób nieprawidłowy ocenił, czy nastąpiły okoliczności określone w art. 49 ust.1 Prawa budowlanego wyłączające możliwość nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego sprzecznie z prawem tj. czy od zakończenia budowy upłynęło pięć lat, a obiekt nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieprawidłowość dotyczy niewyjaśnienia sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym i niepodjęcia wszystkich możliwych kroków w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] [...] nałożono na B. D. obowiązek przedstawienia do 01 grudnia 2003 r. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu [...] ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł i zobowiązał zainteresowaną do jej uiszczenia. Wobec zmiany przepisów Prawa budowlanego, wprowadzonych ustawą z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80 poz. 718 z 2003 r.), sprawę po uchyleniu decyzji przez sąd, organy rozpoznawały w oparciu o znowelizowane przepisy. W zażaleniu B. D. zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. i art. 59f pkt 1. Zdaniem skarżącej organ błędnie zastosował nową regulację, gdyż skutki zdarzeń, które wystąpiły przed dniem wejścia w życie nowych przepisów - tj. przed 11 lipca 2003 r. należy oceniać według przepisów dotychczasowych. Ponadto wartość obiektu o powierzchni [...] m2 wynosi ok. [...] zł i ustalenie opłaty na poziomie [...] zł nie ma ekonomicznego uzasadnienia. Postanowieniem z [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. [...] utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w związku z obowiązywaniem od 11 lipca 2003 r. zmian w ustawie Prawo budowlane i wprowadzających ustawę z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 z 10.05.2003 r., poz. 718), organ przeprowadził postępowanie w nawiązaniu do obecnego brzmienia art. 48 Prawa budowlanego - na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. Po wydaniu na mocy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (w aktualnym brzmieniu) postanowienia o nałożeniu na zobowiązaną wykonania określonych czynności, a przed wydaniem dalszych rozstrzygnięć, PINB w drodze postanowienia ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Przy naliczaniu opłaty organ nie mógł kierować się faktyczną wartością samowolnie wybudowanego obiektu, gdyż art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 ustawy jednocześnie określa sposób wyliczenia wysokości opłaty. Powołana przez skarżącą okoliczność, że na podstawie art. 59f ust. 6 "opłata powinna być ustalona na poziomie ekonomicznie uzasadnionym", jest mylnie przywołana, gdyż zastosowany art. 59f ust. 6 dotyczy "wysokości stawki opłaty", która dla wszystkich obiektów wynosi obecnie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury 300 zł, a nie całej opłaty, która zależy od kategorii obiektu i jego wielkości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. D. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie i interpretację art. 48, 49 i 59f w brzmieniu nowego Prawa budowlanego, zmienionego ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, przez przyjęcie, że do sprawy wszczętej przez PINB w B. w dniu [...] tj. przed wejściem w życie nowych przepisów, mają zastosowanie w zakresie opłaty legalizacyjnej nowe przepisy, obowiązujące od 11 lipca 2003 r. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] i utrzymującego go w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów. Zdaniem skarżącej ustawa z 27 marca 2003 r. nie stanowi, że przepisy mają moc wsteczną, a uchylenie decyzji ostatecznych przez sąd o nakazaniu rozbiórki także nie upoważniało do zastosowania nowych przepisów. Podtrzymano też zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzje organów w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego przez skarżącą były wydane pod rządami ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu przed ostatnią nowelizacją z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy w nowym brzmieniu, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w przedmiocie przebudowy lokalu handlowego należącego do skarżącej zostało wszczęte 29 lipca 2002 r. Pomimo wszczęcia sprawy przed dniem wejścia w życie zmiany przepisów, nowe regulacje mają zastosowanie w przypadkach określonych w art. 7 ust. 2 noweli. Artykuł ten stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu nowe przepisy stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy w sytuacji budowy lub wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czyli w warunkach tak określonej samowoli budowlanej. Wobec powyższego należy ustalić, jakie przepisy będą miały zastosowanie w sytuacji uchylenia obu decyzji przez sąd w celu zbadania, czy nastąpiły przesłanki określone w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu, wyłączające pod określonymi warunkami możliwość nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego sprzecznie z prawem. Warunkiem wyłączającym nakaz przymusowej rozbiórki obiektu był upływ 5-letniego okresu od zakończenia budowy i zgodność obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ po uchyleniu decyzji wdrożył tryb legalizacji samowoli budowlanej przez zastosowanie nowych przepisów w oparciu o art. 7 ust. 2 noweli, pomijając wskazówki i zalecenia sądu, które z uwagi na nowe brzmienie art. 49 Prawa budowlanego stały się nieaktualne. Sąd administracyjny jest sądem powołanym na mocy wyraźnego umocowania ustawowego, określonego w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. do sprawowania kontroli działania administracji publicznej. Przejawem tej kontroli na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest to, że ocena prawna i ustalenia co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu uchylającego decyzje organu są wiążące zarówno dla tego organu, jak też dla sądu w razie ponownej oceny sprawy. Oznacza to niedopuszczalność ignorowania wskazówek, jakie zostały zawarte w orzeczeniu sądu uchylającym decyzję o nakazie rozbiórki, służące ocenie, czy nadal aktualny jest przedmiot sprawy. Po stwierdzeniu, że wystąpiły okoliczności określone w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, nakazanie rozbiórki stałoby się bezprzedmiotowe i nowe przepisy nie znalazłyby zastosowania. Problem sprowadza się do ustalenia, czy przez wszczęcie postępowania dotyczącego wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 7 ust. 2 noweli należy rozumieć każde postępowanie, czy tylko takie, które w świetle nowych przepisów uzasadnia kontynuację sprawy. W ocenie sądu właściwe jest to drugie rozwiązanie. Argumentem przemawiającym za nim jest to, że art. 7 ust. 2 noweli należy interpretować ścieśniająco, już choćby z tego powodu, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w ust. 1. Wąskie rozumienie przepisu oznacza, że ocena sprawy może być dokonana na podstawie nowych przepisów, gdy na mocy poprzednio obowiązujących, inwestor nie uzyskał innych praw, czy nie został zwolniony z obowiązku. Temu natomiast służyło uchylenie decyzji obu organów. Organy pominąwszy konieczność ustalenia tych faktów, przyjmując czysto formalnie, że skoro wszczęcie postępowania nastąpiło przed wejściem w życie noweli, a sprawa dotyczy samowoli budowlanej określonej w art. 48 Prawa budowlanego, powinny mieć zastosowanie nowe przepisy. Oczywistym jest, że w przypadku niespełnienia przesłanek określonych w art. 49 ustawy w poprzednim brzmieniu, będą miały zastosowanie nowe przepisy na podstawie regulacji określonej w art. 7 ust. 2 noweli, natomiast takie ustalenie na tym etapie postępowania należy uznać za przedwczesne. Tym samym przedwczesne stało się wdrożenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej na podstawie nowych przepisów i wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego na obecnym etapie postępowania doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 7 kpa, skutkujące uchyleniem postanowień w tym przedmiocie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. W tych okolicznościach odniesienie się do kolejnego zarzutu skargi w przedmiocie wysokości opłaty legalizacyjnej stało się zbędne.