II SA/Bd 90/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 3 pkt 1 i pkt 2, art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. Nr 139, poz. 992), § 15 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2005 r., Nr 105 poz. 881 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz, U. z 2000 roku, Nr 98, póz. 1071 z późniejszymi zmianami), orzekł o odmowie przyznania K. T. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego na dzieci: T. A. i T. Z. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ administracji podniósł, iż przy ustalaniu dochodu rodziny uwzględniono dochody pomniejszone o podatek oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne w roku kalendarzowym 2005. Na tej podstawie ustalono, że dochód rodziny wnioskodawczyni w 2005 r. wyniósł 50.132,35 zł; średni miesięczny dochód – 4.177,70 zł, w związku z czym dochód rodziny w przeliczeniu na osobę to kwota 1044,42 zł. Z uwagi jednak na fakt, iż z dniem 15 czerwca 2006 r. K. T. nabyła prawo do urlopu wychowawczego, co zgodnie z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza utratę dochodu, wysokość średniego, miesięcznego dochodu po odliczeniu dochodu utraconego wyniosła 3.596,42 zł, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę - 899,11 zł. Określona w ten sposób kwota przekracza wyznaczoną przepisem art. 5 ust. 1 i 2 cyt. ustawy wielkość dochodu na osobę w rodzinie (504 zł lub 583 zł w przypadku niepełnosprawności dziecka – członka rodziny), co zdaniem organu uniemożliwia przyznanie zasiłku rodzinnego. Ponadto zwrócono uwagę, iż zgodnie z §17 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w konsekwencji czego stwierdzono, że dochód męża wnioskodawczyni z firmy "E." nie może być uznany jako dochód utracony. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. T. wyraziła swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia zarzucając, iż jest ono niezgodne z postanowieniami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozwinięciu swojej argumentacji odwołująca zwróciła uwagę na brak spójności pomiędzy cyt. ustawą a wydanym na jej podstawie rozporządzeniu w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, w szczególności w zakresie ustalenia definicji dochodu utraconego i dochodu uzyskanego, które zdaniem strony, nie odpowiadają regulacji zawartej w art. 3 pkt 23 i pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem odwołującej nie do zaakceptowania jest unormowanie określone przepisem § 17 ust. 2 cyt. rozporządzenia, według którego nie mamy do czynienia z dochodem utraconym, jeśli osoba uzyska w danym roku kalendarzowym inny dochód (bez względu na odstęp czasu i znacznie niższą niż utracona wartość dochodu) i nie utraci go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek. Niejako podsumowując strona stwierdziła, że w aktualnej sytuacji, rodzina spełniająca nawet kryteria do uzyskania pomocy społecznej, jest pozbawiona prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci, jeżeli dochód rodziny w poprzednim roku był wyższy od wymaganego minimalnego progu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał prawidłowość dokonanych ustaleń w postępowaniu przed organem I instancji stwierdzających, że w rozpatrywanej sprawie czteroosobowa rodzina odwołującej w 2005 roku osiągnęła dochód w wysokości 50.132,35 zł, na który złożył się dochód odwołującej w wysokości 6.975,38 zł. oraz dochód męża M. T. w wysokości 43.156,97 zł. W dalszej części rozważań organ wskazał, że rozwiązanie przez męża skarżącej umowy o pracę z jednym pracodawcą, przy następnym nawiązaniu umowy z innym pracodawcą, nie stanowi podstawy w myśl § 17 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, do pomniejszenia dochodu rodziny o dochód utracony. Zwrócono przy tym uwagę, że jedynie średni, miesięczny dochód odwołującej w wysokości 581,28 zł podlega odliczeniu od średniego, miesięcznego dochodu rodziny ze względu na nabycie przez nią z dniem 15 czerwca 2006 r. prawa do urlopu wychowawczego. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie dochód rodziny znacznie przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie, które wynosi 504,00 zł na osobę i dlatego organ I instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. T. podniosła, iż zasadniczym powodem jej wniesienia jest nie podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. czynności prawnych w celu rozpatrzenia niezgodności rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że kwestionowana przez nią decyzja organu I instancji podjęta została na podstawie cyt. rozporządzenia, które jej zdaniem jest niezgodne z postanowieniami ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z czym "podejmowane przez urzędy decyzje w sprawach o zasiłki rodzinne są również niezgodne z tą ustawą i dlatego powinny być prawomocnie uchylone". Zdaniem skarżącej, Minister Pracy i Polityki Społecznej wydając kwestionowane przez nią rozporządzenie, przekroczył upoważniającą go delegację ustawową wprowadzając unormowanie przewidziane przepisem § 17 ust. 2, według którego nie jest dochodem utraconym, jeśli osoba uzyska w danym roku kalendarzowym inny dochód (bez względu na odstęp czasu i znacznie niższą niż utracona wartość dochodu) i nie utraci go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek. Dokonana przez skarżącą interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na stwierdzenie, że dochód jest utracony np. z powodu utraty zatrudnienia, bez względu na to czy osoba uzyska następnie w tym samym roku inne dochody. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi organ stwierdził, że Kolegium nie jest kompetentne do oceny obowiązujących przepisów prawa, a jedyne podejmuje decyzje na postawie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Przyznanie uprawnień do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego nie zależy od uznania organu, który wydaje decyzję, ale od spełnienia przez osobę ubiegającą się o te uprawnienia ustawowych materialnoprawnych przesłanek. Przesłanki te w przypadku skarżącej określone zostały w art. 5 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504, 00 zł. Przedstawione w ten sposób kryterium dochodowe uniemożliwia posługiwanie się w jakimkolwiek stopniu uznaniowością przez organ orzekający. Słusznie zatem organy administracji orzekające w sprawie, nie negując trudnej sytuacji finansowej i życiowej w jakiej aktualnie znajduje się rodzina skarżącej, powołały argument przekroczenia określonej kwoty dochodu jako podstawy odmowy przyznania zasiłku. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawą ustalania dochodu rodziny jest przeciętny, miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy; w rozpatrywanej sprawie dotyczy to więc roku 2005. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające w sposób bezsporny wykazało, że czteroosobowa rodzina skarżącej w 2005 roku osiągnęła dochód w wysokości 50.132,35 zł, na który złożył się dochód odwołującej w wysokości 6.975,38 zł. oraz dochód męża M. T. w wysokości 43.156,97 zł. Wynikająca natomiast z akt sprawy okoliczność utraty zatrudnienia przez małżonka skarżącej w trakcie stanowiącego punkt odniesienia okresu, nie może stanowić podstawy do weryfikacji ustalonej w powyższy sposób wysokości dochodu na zasadzie odwołania się do tzw. utraty dochodu. O ile bowiem art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera istotne unormowanie, zgodnie z którym w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód, to jednak inny przepis cyt. ustawy tj. art. 3 pkt 23 wyraźnie określa katalog przypadków kwalifikujących do uznania utraty dochodu. Utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, stanowi co do zasady zgodnie z art. 3 pkt 23 ppkt c ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłankę stwierdzenia utraty dochodu, jednak okoliczność ta nie obejmuje sytuacji określonej stanem faktycznym niniejszej sprawy, ponieważ utrata zatrudnienia przez małżonka skarżącej miała charakter przejściowy, wobec następnego nawiązania stosunku pracy z innym pracodawcą. Przedstawiona interpretacja instytucji utraty dochodu doznaje dodatkowego wzmocnienia przy odwołaniu się do dyrektyw wykładni celowościowej omawianych przepisów. Celem regulacji prawnej odnoszącej się do utraty dochodu w ramach ustalania kryterium dochodowego na potrzeby przyznania prawa do świadczenia rodzinnego, jest objęcie jej zakresem sytuacji trwałej utraty źródła dotychczasowego dochodu przez osobę, która w następstwie tego zdarzenia nie tylko traci zdolność generowania dochodu, lecz także wymaga zewnętrznej pomocy z uwagi na konieczność ponoszenia kosztów utrzymania własnego. Podjęcie nowego zatrudnienia, nawet na warunkach mniej korzystnych od dotychczasowych, wyłącza możliwość uznania braku uzyskiwania dochodu, skoro ten dochód istnieje. Pełnej aprobaty wymaga stanowisko orzekającego organu administracji wskazującego, iż nabycie przez skarżącą z dniem 15 czerwca 2006 r. prawa do urlopu wychowawczego, zgodnie z art. 3 pkt 23 ppkt a cyt. ustawy oznacza utratę dochodu i dlatego słusznie przyjęto, że od średniego dochodu miesięcznego rodziny, który wynosił 4.177,70 zł (50.132,32 zł. : 12) należało odjąć średni miesięczny dochód odwołującej w wysokości 581,28 zł. Obliczony w ten sposób dochód miesięczny rodziny w 2005 r. wynosił więc 3.596,42 zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi 899,11 zł i znacznie przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie, które wynosi 504,00 zł na osobę, w związku z czym organ I instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń. Uznając więc, że kwestia ustalenia istnienia dochodu podlegającego uwzględnieniu dla celów określenia kryterium dochodowego przy przyznawaniu prawa do świadczenia rodzinnego wyczerpująco uregulowana została w ustawie o świadczeniach rodzinnych, nie sposób uznać zasadności podniesionych przez skarżącą zarzutów co do sprzeczności pomiędzy cyt. ustawą a wydanym na jej podstawie rozporządzeniem w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, w szczególności w zakresie ustalenia definicji dochodu utraconego i dochodu uzyskanego, które zdaniem strony, nie odpowiadają regulacji zawartej w art. 3 pkt 23 i pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozporządzenie nie definiuje odmiennie pojęcia dochodu utraconego .Jak wynika bowiem z treści przepisu § 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia, określa ono m.in. sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, czego rozwinięciem jest regulacja zawarta w § 17 ust. 1 i 2 precyzującymi sposób postępowania przy określaniu wysokości dochodu, zarówno w przypadku jego utraty (w sytuacjach wymienionych w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych), jak i w szczególnej sytuacji utraty dotychczasowego zatrudnienia z jednoczesnym nawiązaniem innego stosunku pracy. Przedstawiona tutaj prawidłowość legislacyjna wyklucza, zdaniem Sądu, możliwość uznania jakoby Minister Polityki Społecznej wydając rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, przekroczył udzielone mu upoważnienie w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego Sąd nie znalazł podstaw do ewentualnego wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności aktu wykonawczego z ustawą lub innym aktem wyższego rzędu. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.