II SA/Bd 90/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. Ł. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. II SA/Bd 90/21 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] 2020 r. Polska Federacja Producentów Żywności Związek Pracodawców zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej PPIS) odnośnie niewłaściwej prezentacji preparatów do początkowego i dalszego żywienia niemowląt oraz koncentratów białek immunoglobulinowych, produkowanych przez firmę zlokalizowaną w [...] pn. [...], zamieszczonych na stronie internetowej [...] oraz na profilu firmy w mediach społecznościowych (Facebook-www.facebook.com/[...]/. Nieprawidłowości znajdujące się na ww. stronach polegały na przypisywaniu działania leczniczego ww. produktom oraz wprowadzaniu w błąd konsumenta. W dniu [...] 2020 r. pracownicy PPIS przeprowadzili interwencyjną kontrolę sanitarną w firmie M. Ł., tj. Przedsiębiorstwo [...]. W trakcie kontroli przeanalizowano wspomniane strony internetowe i stwierdzono szereg niezgodnych z przepisami prawa żywnościowego informacji dotyczących prezentowanych produktów, m.in. w opisie mleka [...]", "...celem wprowadzenia tego składnika było unikanie przez dzieci typowych zakażeń przedszkolnych, tj.: rota wirusy, e-coli, grypa i inne typowe zakażenia"; w opisie produktu pn. V. : "Leczenie COVID-19", "W tym całym bałaganie i niemocy medycyny nasz produkt, który właśnie został nazwany V. bazujący na dostarczaniu do naszego organizmu przeciwciał drogą pokarmową staje się jedynym skutecznym lekarstwem na koronawirusa". W protokole z kontroli z dnia [...] 2020 r. stwierdzono, że przedmiotowe nieprawidłowości naruszają przepisy art. 7 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011, str. 18, z późn. zm.), którego treść stanowi, iż: "...informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości". Na podstawie art. 7 ust. 4 ww. rozporządzenia powyższe ma również zastosowanie do reklamy i prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane. Ponadto, nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w zakładzie należącym do M. Ł. były niezgodne z art. 3 lit. a) Rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, który stanowi, że: "Bez uszczerbku dla dyrektyw 2000/13/WE i 84/450/EWG, oświadczenia żywieniowe i zdrowotne nie mogą być nieprawdziwe, niejednoznaczne lub wprowadzające w błąd". PPIS decyzją nr [...] z dnia [...] 2020 r. nakazał M. Ł. (zwanemu dalej skarżącym): -usunąć wszystkie informacje, dotyczące leczenia bądź sugerujące pomaganiu w leczeniu koronawirusa reklamowanych produktów ze stron internetowych oraz wpisy umieszczone w mediach społecznościowych (Facebook- [...]) z dni : [...] 2020 r., [...] 2020 r., [...] 2020 r., [...] 2020 r. (dotyczy produktów: [...]), zamieszczone na stronach internetowych[...], -usunąć oświadczenie o treści: "W recepturze mleka [...] w [...] oraz całej gamie [...] obecne są aktywne antyciała (białka immunoglobulinowe) celem wprowadzenia tego składnika było unikanie przez dzieci typowych zakażeń przedszkolnych, tj.: rotawirusy, e-coli, grypa i inne typowe zakażenia" oraz "Dziecko karmione mlekiem [...] w całym tym okresie otrzymuje białka immunoglobulinowe w niewielkiej ilości, co w dłuższej perspektywie czasu podnosi odporność", znajdujące się na portalu społecznościowym Facebook we wpisie z dnia [...] 2020 r. [...] (dotyczy produktów: mleko [...], cała gama [...]); -usunąć oświadczenie o treści: "Zawarte w produkcie immunoglobuliny IgG, IgM podnoszą radykalnie naszą naturalną odporność" z portalu społecznościowego Facebook[...], zamieszczone we wpisie z dnia [...] 2020 r. (dotyczy produktu: [...]). Na skutek złożenia odwołania od powyższej decyzji przez Skarżącego Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego zaskarżona została przez Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021r. sygn.akt II SA/Bd 884/20 oddalił skargę. W dniu [...].2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał postanowienie nr [...] znak sprawy: [...] którym to nałożył na M. Ł., właściciela firmy M. Ł. [...], grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...].2020 r. Ponadto, w przedmiotowym postanowieniu nałożono obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za jego wydanie w wysokości 68 zł. Na ww. postanowienie strona w dniu [...].2020 r. złożyła zażalenie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. W zażaleniu strona zarzuciła, iż przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie decyzji nieprawomocnej, z uwagi na fakt zaskarżenia jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Nadto w nawiązaniu do ww. postanowienia strona zgłosiła zarzuty przeciwko prowadzonej egzekucji z przyczyn wymienionych w art. 33 § 1pkt 1 i 10 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wraz z ponownym podkreśleniem, że decyzja stanowiąca podstawę do nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie jest prawomocna. Postanowieniem z dnia [...] 2020r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] oddalił zarzuty strony w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Skarżący nie wniósł zażalenia na powyższe postanowienie, a zatem uzyskało ono walor ostateczności. Następnie Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].09.2020 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w dniu [...].07.2020 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadził w zakładzie należącym do M. Ł. kontrolę sprawdzającą (protokół nr [...]/S z dnia [...].2020 r.). Przedmiotowa kontrola wykazała niewykonanie obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...].2020 r., co skutkowało wystosowaniem do Skarżącego upomnienia nr [...], znak: [...] z dnia [...].2020 r., które zostało dostarczone stronie w dniu [...].2020 r. Następnie w dniu [...].2020 r. ponownie została przeprowadzona kontrola sprawdzająca (protokół kontroli sprawdzającej Nr [...] z dnia [...].2020 r.) w zakładzie należącym do M. Ł., w wyniku której stwierdzono niewykonanie pkt. 1 a) i b) obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...].2020 r., wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Wobec niewykonania obowiązków wynikających z ww. decyzji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...].2020 r. wobec M. Ł. właściciela firmy M. Ł. [...], który został doręczony stronie w dniu [...].2020 r. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...].2020 r. wydał zaskarżone postanowienie o nałożeniu na Skarżącego grzywny w wys. [...] zł. w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku określonego w decyzji PPIS z dnia [...] 2020r. nr [...]. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Inspektor Sanitarny podniósł, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2020 r. poz. 256 z późn. zm.-dalej jako "k.p.a") decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja wydana przez Inspektor Sanitarny nr [...], znak: [...], z dnia [...].2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z dnia [...].2020 r. była ostateczna. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana do czasu, gdy nie zostanie ona zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ. Inspektor Sanitarny przychylił się do stwierdzenia strony, iż ww. decyzja była nieprawomocna, jednakże wskazał, że decyzja ostateczna może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Powołując się na treść art. 26 § 5 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ podniósł, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co zostało dokonane w dniu [...].2020 r., tj. po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy. Wobec powyższego zarzut strony, dotyczący bezpodstawnego wszczęcia egzekucji oraz żądanie uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest bezzasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wniósł zarówno o uchylenie postanowienia organu I jak i II instancji. Skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wszczęcie egzekucji bez uprzedniego upomnienia. Zdaniem skarżącego, wystawienie tytułu wykonawczego i nałożenie grzywny były przedwczesne, gdyż podjęte zostały przed uprawomocnieniem decyzji PPIS w [...] z dnia [...] 2020r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy zgodne z prawem było nałożenie na M. Ł. grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia go do wykonania nałożonych na niego obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...].2020 r. W ocenie Sądu, w zaistniałym sporze rację należy przyznać organowi. Stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm. dalej jako "u.p.e.a.") w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Stosownie do art. 119 omawianej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego o naruszeniu przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów regulujących prawo żywnościowe, weterynaryjne i sanitarne to Sąd zauważa, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Istota postępowania egzekucyjnego skupia się bowiem tylko wokół samej wykonalności prawomocnego orzeczenia, bez jakiegokolwiek wkraczania w weryfikację merytorycznego załatwienia sprawy. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania do jej wykonania stosując dla osiągnięcia tego celu obowiązujące przepisy prawa. Stanowisko takie podziela również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 8 lipca 1999 r. (sygn. akt I SA 303/99, LEX nr 48578) orzekł, iż organ egzekucyjny, który zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wadliwość tytułu wykonawczego, istniejąca zdaniem skarżącego, winna być podnoszona w innym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Innymi słowy, działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny mają wyłącznie charakter formalno - prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Kontrola legalności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nakazującej usunięcie ze stron internetowych szeregu niezgodnych z przepisami prawa żywnościowego informacji dotyczących prezentowanych tam produktów została przeprowadzona wcześniej we właściwym trybie, prowadząc do ostatecznego rozstrzygnięcia orzekającego ww obowiązek. Mając na uwadze powyższe jako niedopuszczalne należy uznać wszelkie argumenty i zarzuty Skarżącego kwestionujące rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy od strony merytorycznej, bowiem korzysta ona z przymiotu rzeczy osądzonej (res iudicata). Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje zatem fakt istnienia ostatecznej, podlegającej wykonaniu, decyzji PPIS nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r. [...] nakazującej M. Ł. usunięcie z stron internetowych wszystkich informacji wymienionych w tej decyzji. W ocenie Sądu, będące przedmiotem oceny postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia odpowiada ustawowym wymogom określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W szczególności podnieść należy, że określając wysokość grzywny w celu przymuszenia dla wykonania ww obowiązku określonego w ostatecznej decyzji organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę jej nałożenia art. 121 § 2 u.p.e.a. Organ uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny wskazując, że w tej konkretnej sprawie nałożenie ww grzywny skłoni zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Podkreślić również należy, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Nie może to być zatem grzywna, której wysokość nie stanowi dla zobowiązanego żadnej dolegliwości w uiszczeniu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest stawiany organom zarzut, że nie powinny one wszczynać egzekucji administracyjnej przed prawomocnym zakończeniem postępowania zakończonego decyzją Inspektor Sanitarny z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymującego w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2020 r. nr [...]. W odniesieniu do tej kwestii należy wskazać na różnicę pomiędzy prawomocnością a ostatecznością decyzji administracyjnej. Zgodnie z art.16 §1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ostateczne, lecz nieprawomocne decyzje, mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Innymi słowy, decyzje prawomocne to takie decyzje, których zgodność z prawem została potwierdzona w postępowaniu sądowym, a więc takie, od których skargę oddalono, czy też odrzucono, a także takie, które nie zostały zaskarżone w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Zauważyć przy tym należy, że przepisy k.p.a. w żaden sposób nie odnoszą się do konieczności prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, aby możliwe było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną nie niweczy cechy ostateczności zaskarżonej decyzji i tym samym nie stanowi przeszkody dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji powyższych przepisów i dokonanej ich wykładni za niezasadny należy również uznać podniesiony przez Skarżącego zarzut naruszenia art. 15 §1 u.p.e.a poprzez przesłanie mu przez organ egzekucyjny upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku w sytuacji, gdy decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2020 r. nr [...] nie była jeszcze prawomocna. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.