II SA/Bd 901/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżenia do uproszczonego planu urządzenia lasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. C. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2020 r. R. C. (skarżący) złożył zastrzeżenie do wyłożonego przez Starostę Powiatu T. Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla gminy O. na lata 2020-2029 (UPUL), obejmującego działkę nr [...] w miejscowości O. nad W.. Skarżący wniósł o zmianę klasyfikacji działki ewidencyjnej nr [...] z leśnej na rolną. Wskazał, że na sąsiedniej działce nr [...] prowadzi gospodarstwo rolne i chciałby powiększyć siedlisko gospodarstwa rolnego, które zamieszkuje. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...].ŁZ, Starosta T. uznał w części wniesione zastrzeżenie dla terenu działki nr [...] dla powierzchni 0,0943 ha (pkt 1) i nie uznał w części tego zastrzeżenia dla powierzchni 0,20000 ha. W uzasadnieniu wskazał, że z rejestru gruntów wynika, iż na działce nr [...] występuje las Ls (VI) – 0,2943 ha. Przytoczywszy treść art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1463) stwierdził, że oględziny przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2021 r. na terenie ww. działki wykazały, że część działki o powierzchni 0,0943 ha, na której wg ewidencji gruntów jest las, wykorzystywana jest pod składowanie słomy i sprzętu rolnego (wykorzystane rolnicze). Na części działki o pow. 0,2000 ha występuje natomiast drzewostan sosny w wieku 48 lat, w zwarciu umiarkowanym. Organ wskazał, że las ten stanowi fragment kompleksu leśnego tworząc z nim zwartą powierzchnię ponad 10 ha – ta część działki nr [...] spełnia kryterium przyrodnicze i jest pokryta roślinnością leśną. Wskazawszy, że UPUL jest dokumentem przedstawiającym stan lasu na czas sporządzania inwentaryzacji lasu, organ stwierdził, że nie ma możliwości kwestionowania na jego gruncie ustaleń ewidencji gruntów. Stwierdził, że zapisy UPUL winny zostać zweryfikowane w ten sposób, że obszar działki nr [...] o pow. 0,0943 ha należy zakwalifikować jako grunt rolny, zaś obszar o pow. 0,2000 ha jako las – tak jak w wyłożonym planie. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz treści art. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i 5 ustawy o lasach, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z klasyfikacją zawartą ewidencji gruntów działka nr [...] o pow. 0,2943 ha jest lasem. Dostrzegając, że zapisu ewidencji nie determinują charakteru gruntu, SKO wskazało, że przeprowadzone w obecności skarżącego oględziny działki jednoznacznie wykazały, że znaczna część działki (0,2000 ha) jest zalesiona, co potwierdza również dokumentacja fotograficzna. Odnosząc się do twierdzeń odwołania, w którym skarżący podniósł chęć wykorzystania zalesionego terenu w sposób rolniczy, organ odwoławczy stwierdził, że właściciel może ubiegać się o zgodę na zmianę lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach. W skardze na powyższą decyzję R. C. wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 5 ustawy o lasach poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób, który wystarczałby na stwierdzenie, że część działki nr [...] ha jest objęta lasem. W uzasadnieniu skargi podniósł, że uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a., opierają się jedynie na okoliczności przeprowadzenia oględzin na działce nr [...], przy czym nie wyjaśniono, na jakiej podstawie organ uznał, że tylko powierzchnia 0,0943 ha nie stanowi użytku leśnego. Wskazał, że w uzasadnieniu organy posługują się stwierdzeniem "ok. 0,2000 ha" a w rozstrzygnięciu operuje konkretną wartością 0,2000 ha. W ocenie skarżącego tylko dokładny, dokonany przez geodetę pomiar obszaru objętego lasem może stanowić podstawę powzięta rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko część jej argumentacji okazała się zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (publ. jak wskazano) uprawnia zainteresowanych właścicieli lasów do składania zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Starosta wydaje decyzję o uznaniu lub nieuznaniu zastrzeżeń lub wniosków. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył zastrzeżenie odnośnie zaliczenia w UPUL działki nr [...] o pow. 0,2943 ha, której jest właścicielem, jako lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Na skutek zastrzeżenia organ przeprowadził oględziny nieruchomości i stwierdził, że na obszarze o powierzchni 0,2 ha występuje roślinność leśna (sosny). W konsekwencji organ stwierdził, że spełnione zostało kryterium przyrodnicze i dla uznania tego terenu jako las w rozumieniu ustawy o lasach. Wobec pozostałej powierzchni działki (0,0943 ha) organ stwierdził, że jest to obszar wykorzystywany jako grunt rolny (składowanie słomy i przechowywanie sprzętu rolniczego). Objęcie danej nieruchomości uproszczonym planem urządzenia lasu wymaga przede wszystkim stwierdzenia, że na tej nieruchomości znajduje się "las". Nie chodzi przy tym o las w rozumieniu potocznym, gdyż ustawa o lasach zawiera prawną definicję lasu. Zgodnie z art. 3 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1006/19 i wskazane tam orzecznictwo, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że dla ustalenia, iż grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego (tj. cytowanego art. 3 ustawy o lasach), konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; art. 3 pkt 1 lit. a), bądź jednej z pozostałych przesłanek - z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) lub lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a - c ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. W świetle powyższego decydujące dla określenia, czy przedmiotowy grunt (działka nr [...]) miał charakter leśny, było nie tylko ustalenie, czy miał on odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne) oraz czy był pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze), ale także, czy był on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia). W przedmiotowej sprawie ustaleń co do ostatniej ze wskazanych przesłanek (kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej) nie poczyniono, w związku z powyższym na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się las w rozumieniu ustawy o lasach. Dopiero przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie pozwoli na ustalenie czy mamy do czynienia z lasem zlokalizowanym na spornej części przedmiotowej nieruchomości (vide: wyrok tut. Sądu z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 211/21, dostępny jw.). Z drugiej strony o kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia co do zasady rozstrzygają dane z ewidencji gruntów – mogą być one podważone poprzez wykazanie niezgodności zapisów zawartych w ewidencji z rzeczywistym stanem rzeczy (por. wyrok NSA z 23 września 2020 r. sygn. II OSK 1386/20, dostępny jw.). Wymaga to dokonania ustaleń w terenie, ewentualnie zgromadzenia dokumentów potwierdzających przeznaczenie istniejącego lasu. Z powyższego wynika, że ustalenie, iż mamy do czynienia z lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach wymaga ustalenia stanu faktycznego pod kątem spełnienia przez dany grunt wszystkich przesłanek z art. 3 ustawy o lasach, pozwalających uznać go za las, w szczególności spełnienia przesłanki "przeznaczenia do produkcji leśnej". W przedmiotowej sprawie z akt sprawy wynika jedynie, że działka skarżącego jest pokryta w części roślinnością leśną i grunt pokryty taką roślinnością ma powierzchnię ponad 0,10 ha (0,2 ha). Z akt sprawy nie wynika natomiast na jakiej podstawie Starosta ustalił, że zalesiona część gruntów działki skarżącego jest przeznaczona do produkcji leśnej. Nie wiadomo dlaczego istniejące na gruncie skarżącego zadrzewienie ze względu na swój charakter w ogóle nadaje się "do produkcji leśnej". Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że każdy las (w znaczeniu przyrodniczym) automatycznie jest tego rodzaju lasem, który ze względu na swoje cechy może być przeznaczony do produkcji leśnej. W przypadku jeżeli istniałby taki automatyzm – zbędne byłoby wyróżnienie przez ustawodawcę "przeznaczenia do produkcji leśnej" jako odrębnej przesłanki pozwalającej kwalifikować dany las (w znaczeniu przyrodniczym) jako las w znaczeniu ustawy o lasach. Z akt sprawy nie wynika także, aby na spornym obszarze nieruchomości Skarżącej w sposób faktyczny prowadziła ona produkcję leśną. Należy zauważyć, że żaden przepis prawa nie przymusza właściciela gruntu porośniętego roślinnością leśną (a więc lasu w rozumieniu przyrodniczym) do prowadzenia produkcji leśnej. Nie jest zatem wykluczone, aby na danej nieruchomości występował nie las, ale zadrzewienie (por. art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) odnośnie którego obowiązują przepisy ustawy o ochronie przyrody chroniące drzewa przed wycinką (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Gl 1101/09, dostępny jw.). Po drugie, w odniesieniu do części przedmiotowej działki o pow. 0,0943 ha, wobec której organy stwierdziły jej wykorzystanie rolnicze, również kwalifikację taką uznać należy za przedwczesną. Zauważyć należy, że art. 3 pkt 1 ustawy o lasach zawiera w sobie alternatywę wskazującą, że lasem jest nie tylko teren o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, ale również taki teren, który przejściowo został tej roślinności pozbawiony (jeżeli jednocześnie przeznaczony jest on do produkcji leśnej, stanowi rezerwat przyrody lub wchodzi w skład parku narodowego, albo wpisany jest do rejestru zabytków). Przypomnieć należy, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, decyduje co do zasady w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów, a z zawartego w aktach sprawy wypisu z ewidencji wyraźnie wynika, że cała działka nr [...] sklasyfikowana została jako użytek leśny (symbol LsVI). Dlatego też w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach fakt, że weryfikowane obszary przejściowo pozbawione zostały roślinności, nie musi zmieniać ich leśnego charakteru. W tym zakresie organy obu instancji również nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy stwierdzone wykorzystanie obszaru działki nr [...] o pow. 0,0943 ha nie ma charakteru tymczasowego. Czasowy brak roślinności leśnej nie jest bowiem podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. W protokole z wizji lokalnej stwierdzono, że stwierdzony drzewostan nie jest regularnym lasem na powierzchni 0,0943 ha i to lakoniczne stwierdzenie stanowiło podstawę ustaleń organów obu instancji w komentowanym zakresie. Wymaganym będzie zatem przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego nakierowanego na to, czy wobec części działki pozbawionej drzewostanu (lub też – jak wskazano – o drzewostanie nieregularnym) nie zachodzi przesłanka tymczasowego pozbawienia go roślinności leśnej, co przy spełnieniu pozostałych przesłanek opisanych w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach stanowiłoby przeszkodę dla stwierdzenia, że obszar ten nie jest lasem w rozumieniu ustawy. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organy rozpoznające zastrzeżenie do UPUL nie zastosowały prawidłowo przepisów prawa materialnego dotyczących kwalifikacji obszarów ujętych w uproszczony plan urządzenia lasu, co do których wniesiono zastrzeżenie w trybie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. Z akt sprawy nie wynika, jakie części spornej działki stanowią las w rozumieniu ww. ustawy. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego, zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony. Postępowanie organów obu instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem ww. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w tym zakresie skarga okazała się zasadna. Do stosowania tych przepisów były zaś zobowiązane z uwagi na formę załatwiania zastrzeżeń i wniosków zgłaszanych w trybie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach (formę decyzji administracyjnej). Częściowo zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący niekonkretnego ustalenia powierzchni części działki podlegających oględzinom i kwalifikacji jako las. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach co prawda nie chodzi głównie o geodezyjne określenie powierzchni działek skarżącego (ich konkretnych części), lecz o zakwalifikowanie pewnych obszarów (wchodzących w skład poszczególnych działek), posiadających określone przyrodnicze właściwości, do lasów w rozumieniu ustawy o lasach, niemniej jednak ewentualne wydzielenie powierzchni o charakterze nieleśnym, winno być weryfikowalne. Sposób więc wydzielenia konkretnej części gruntu winien być czytelny i sprawdzalny. To w jaki sposób organ dokona obliczeń i wyrysuje je na odpowiedniej mapie, należy rzecz w jego gestii, lecz niewątpliwie dowodem najbardziej wiarygodnym – co do sposobu obliczenia konkretnej, wskazanej przez organ powierzchni gruntu – jest opinia geodety. jeszcze raz jednak należy podkreślić, że przedmiot postępowania w istocie sprowadzał się do prawnej kwalifikacji określonych obszarów (grunt rolny, las), nie zaś do dokonywania obmiarów działki lub jej części (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Łd 880/08, dostępny jw.). Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów w postaci uiszczonego wpisu (200 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.