II SA/Bd 904/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2008r. sprawy ze skargi D. i H. J., M. i A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia 9 lipca 2007r. nr PINB-7143/02/07, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 904/07 UZASADNIENIE W dniu [...] r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...], Delegatura we [...] przeprowadzili kontrolę części obiektu usytuowanego na działce nr [...] w C. przy ul. [...],– dawny Hotel [...]( obiekt wpisany do rej. Zabytków pod nr [...]), pod kątem właściwego utrzymania i użytkowania obiektu. Podczas kontroli stwierdzono: – brak przeprowadzania okresowych kontroli rocznych i pięcioletnich do czego zobowiązuje art. 62 ustawy prawo budowlane; – nieprawidłowe prowadzenie książki obiektu budowlanego, czym uchybiono art. 64 ustawy prawo budowlane (brak wpisów przeprowadzanych kontroli); – brak realizacji decyzji WUOZ [...] nr [...] z dnia [...] r., nakazującej wykonanie prac remontowo-zabezpieczających; – brak wykonania prac zabezpieczających po mających miejsce w roku 2001 i 2005 pożarach (nie odnotowano tych zdarzeń w Księdze obiektu) – pożary spowodowały nadpalenie elementów konstrukcyjnych, tj. belek stropowych oraz więźby dachowej, powodując ich osłabienie. Ponadto ustalono, że właściciele pomimo posiadanego orzeczenia technicznego z grudnia 2001 r. oraz badania instalacji elektrycznej z października 2005 r. nie wykonali zaleceń pokontrolnych, czym uchybiono art. 70 ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane. W związku z powyższym w dniu [...] r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie utrzymania budynku dawnego Hotelu [...]. W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] nakazującą Państwu A. i M. B oraz Państwu H. i D. J. jako właścicielom części obiektu usytuowanego w C. przy ul. [...] wyłączenie z użytkowania zajmowanej części budynku oraz zarządził umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz zakazie jego użytkowania. Na podstawie art. 108 § 1 Kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. W dniu [...] r. właściciele części budynku przy ul.[...] w C. złożyli odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że została ona wydana w oparciu o błędne ustalenie stanu faktycznego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako materialnoprawną podstawę wydania rozstrzygnięcia organ powołał art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i wskazał, że z uwagi na zły stan techniczny obiektu zachodzą przesłanki do jego wyłączenia z użytkowania. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A. i M. B oraz H. i D. J. Skarżący zarzucili organowi II instancji niewłaściwą ocenę stanu faktycznego i zarazem stanu prawnego polegającą na błędnym przyjęciu, że zajmowana część obiektu położonego w C. przy ul. [...] znajdowała się w stanie nie pozwalającym na jego użytkowanie. W ocenie skarżących, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy winien uwzględnić ustalenia poczynione w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] r. nr [...] zezwalającej skarżącym m.in. na modernizację i remont przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzji w sprawie wyłączenia z użytkowania zajmowanej przez Państwa A. i M. B oraz H. i D. J. części obiektu położonego w C. przy ul. [...], dz. nr [...] – dawny Hotel [...] oraz zamieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz zakazie jego użytkowania, wydanej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...]. Przesłanki wyłączenia z użytkowania określone są w art.68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowiącym, iż w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Przesłanką wyłączenia z użytkowania całości lub części obiektu budowlanego w oparciu o powyższy przepis jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 944/96, LEX nr 43340). W realiach niniejszej sprawy wskazać należy, iż główny ciężar oceny prawidłowości wydanej decyzji sprowadza się do analizy materiału dowodowego stanowiącego podstawę tegoż rozstrzygnięcia. Wskazany powyżej przepis ustawy stanowi, iż wydanie orzeczenia opartego na nim możliwe jest po uprzednim przeprowadzeniu oględzin budynku grożącego zawaleniem. W niniejszej sprawie takie oględziny miały miejsce w dniu [...] r. z udziałem właścicieli i przedstawiciela Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stwierdzono wówczas, nie wykonanie decyzji [...] z dnia [...] r. nakładającej obowiązek wzmocnienia stropów i więźby dachowej oraz brak udokumentowania wykonania zaleceń pokontrolnych w książce obiektu. Tak ustalony stan techniczny budynku nie stanowi w ocenie Sądu wystarczającego dowodu na okoliczność zaistnienia przesłanek do wyłączenia obiektu z użytkowania. Wystąpienie tych przesłanek powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Decyzja o wyłączeniu obiektu z użytkowania, z uwagi na daleko idące skutki dla właściciela winna być poprzedzona wnikliwym i wszechstronnym ustaleniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy. Ustalenie tych okoliczności wymaga oceny, czy obiekt znajduje się w nieodwracalnie złym stanie technicznym. Ocena taka musi odbywać się wyłącznie w kategoriach technicznych. Wskazane przez organy uchybienia obowiązkom określonym w rozdziale 6 ustawy polegające na nie wykonaniu przez właścicieli budynku okresowych kontroli, czy też braku wpisów w książce obiektu nie mogą stanowić żadnego uprawnionego argumentu dla zastosowania dyspozycji określonej w art. 68 omawianej ustawy. Wyłącznie bezpośrednia groźba zawalenia budynku jest przesłanką wydania decyzji w trybie art. 68 Prawa budowlanego. Trzeba więc wyraźnie podkreślić, że przepis ten nie może być wykorzystywany do innych celów niż ten, który zmierza do przywrócenia odpowiedniego stanu obiektu, a w szczególności nie może być instrumentem mającym na celu wyegzekwowanie obowiązków nałożonych na właściciela bądź zarządcę budynku w ramach utrzymania obiektu. Odnosząc się natomiast do wskazanego przez organ nadzoru budowlanego zaistnienia niebezpieczeństwa zawalenia budynku należy stwierdzić, że ocena ta nie była na tyle jednoznaczna, aby uprawniała do wydania zaskarżonej decyzji. [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając swoje stanowisko w zakresie istnienia przesłanek do orzeczenia na podstawie art.68 Prawa budowlanego stwierdził jedynie ogólnikowo, iż z uwagi na zły stan techniczny obiektu wywołujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz nie spełnienie wymogów wynikających z rozdziału VI Prawa budowlanego nie ma podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Nie wskazał przy tym na istnienie jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż stan techniczny omawianego obiektu niesie z sobą wspomniane zagrożenia. Budzi uzasadnione wątpliwości sposób przeprowadzenia kontroli, wartość dowodowa dokumentu w postaci protokołu i wiarygodność wniosków. W protokole stwierdzono, że nieprawidłowo prowadzona jest książka obiektu, gdyż brak w niej wpisów o przeprowadzonych rocznych i pięcioletnich kontrolach stanu technicznego obiektu. Z akt administracyjnych nie wynika, by przeprowadzono dokładne oględziny obiektu, wykonano jakiekolwiek ekspertyzy lub uzyskano innego rodzaju materiał dowodowy, który czyniłby wiarygodnym pogląd wyrażony przez organ. Jednocześnie w protokole tym brak jest jakiejkolwiek dokumentacji (opisowej bądź fotograficznej) pozwalającej na wyprowadzenie uzasadnionego wniosku o złym stanie technicznym obiektu. W tych okolicznościach trudno sobie wyobrazić, by taki protokół mógł wiarygodnie potwierdzić zaistnienie zagrożenia zawalenia się budynku z uwagi na jego zły stan techniczny. Uzasadniony jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 7 kpa. stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji muszą podejmować kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania. Wynika z niej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych określoną sprawą. Stosownie do art. 77 § 1 kpa, organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do art. 107 § 1 tegoż Kodeksu jednym ze składników decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne, które w myśl § 3 tegoż artykułu powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z treści powyższych przepisów wynika zatem, że rozstrzygając sprawę organ administracji musi jednoznacznie wskazać, które fakty uznaje za udowodnione, a ponadto dokonując takiego wskazania nie może uchylić się od wyraźnego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakich dowodów uznał te fakty za udowodnione. Rola organu administracji nie może przy tym ograniczać się jedynie do powołania się na określony przepis prawa materialnego i stwierdzenie, że w sprawie zachodzą przesłanki w nim wymienione. Powyższe uchybienia proceduralne spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zebranie pełnych dowodów w należycie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, przy wnikliwej analizie zebranego materiału pozwolić powinno na ustalenie, czy wyłączenie obiektu z użytkowania znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Rozważania organu i ocena materiału dowodowego musi bowiem zmierzać do jednoznacznego przyjęcia lub wykluczenia bezpośredniej groźby zawalenia budynku. Jeśli taka groźba nie występuje, to ocena stanu technicznego powinna być dokonana przez pryzmat przesłanek określonych w art. 66 ustawy Prawo budowlane. Organowi pozostawiona jest bowiem ocena stanu technicznego budynku i możliwości technicznych usunięcia nieprawidłowości i warunków, w jakich mają się one odbywać. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.