II SA/Bd 905/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki ( spr. ) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2009r. sprawy ze skargi Spółki Wodno-Ściekowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania spółki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] w P. od decyzji Starosty M. z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 181 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne(Dz.U. Dz 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. Zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że Starosta M. rozpatrzył sprawę i decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] orzekł o rozwiązaniu spółki wodnej "Spółka [...] w P." z siedzibą w P. oraz wyznaczył na likwidatora A. W. zamieszkałego w miejscowości S. I.. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w decyzji z dnia [...] października 2007 roku znak [...]. Podniesiono, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w pełni uzasadnia wniosek Wójta Gminy J. W. o rozwiązanie spółki, a w konsekwencji pozwolił na podjęcie decyzji w przedmiocie rozwiązania spółki i wyznaczeniu likwidatora. W uzasadnieniu wskazano na : nieprawidłowości w zakresie działania Zarząd spółki; nieprzekazywanie organowi nadzoru uchwał Walnego Zgromadzenia i Zarządu spółki; funkcjonowanie Zarządu spółki w niepełnym składzie; zasiadanie w Zarządzie osoby nieuprawnionej, nie będącej członkiem spółki; nieaktualizowanie statutu spółki, pomimo zmiany członków; pobieranie przez Przewodniczącego Zarządu delegacji ; brak reakcji zarządu na wskazania Komisji Rewizyjnej w zakresie dotyczącym nieuprawnionego zasiadania w Zarządzie spółki jednego z członków; niewykonywanie wskazań Komisji Rewizyjnej i uchwał Walnego Zgromadzenia w sprawie modernizacji oczyszczalni ścieków mimo wcześniejszego opracowania dokumentacji oraz zmian w statucie; pomimo braku stosownej uchwały Walnego Zgromadzenia w sprawie przekazania sieci kanalizacyjnej z przyłączami dokonanie czynności w tym zakresie; nie zgłoszenie spółki do katastru oraz brak jakichkolwiek aktualizacji w tym zakresie; odebranie bezprawne prawa głosu członkowi spółki Gminie J. W. z powodu nieopłacania składek. W konsekwencji wskazano, że działania spółki niezgodne z prawem i statutem doprowadziły do destabilizacji w spółce. Za rozwiązaniem spółki przemawia również interes społeczny i to iż uregulowana zostanie gospodarka wodno ściekowa na terenie Gminy J. W., w szczególności zlikwidowane zostaną składki członkowskie i opłaty za korzystanie z urządzeń, korzystający uiszczać będą jedna opłatę , zmniejszone zostaną koszty obsługi mieszkańców, po likwidacji Gmina będzie uprawniona ubiegać się o środki unijne i pożyczki lub dotacje z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska, a zatrudnieni dotychczas pracownicy spółki znajda zatrudnienie w Zakładzie Komunalnym zgodnie z zobowiązaniem Wójta Gminy J. W. Odwołanie od decyzji organu I instancji wywiódł pełnomocnik Spółki [...] w P. radca prawny A. Ki. W uzasadnieniu zakwestionował rozstrzygnięcie Starosty Mogileńskiego, jak i ustalenia stanowiące podstawę decyzji. W szczególności wskazał, że w chwili obecnej funkcjonuje prawidłowo powołany Zarząd zgodnie z uchwałami Walnego Zgromadzenia z dnia [...] kwietnia 2008 roku. Nieprawdą jest, że Starosta M. nie otrzymuje uchwał. Odwołujący co prawda przyznał, że w okresie od września do [...] kwietnia 2008 roku Zarząd nie podejmował żadnych uchwał, choć była to zdaniem odwołującego wina Wójta Gminy J. W. Wskazano, że częściowo uzasadniony jest zarzut zasiadania w Zarządzie spółki osoby nieuprawnionej A. G., który był przedstawicielem Banku G. Wyżej wymieniony był uprawniony zasiadać w Zarządzie tylko do 2001 roku. Odwołujący wskazał nadto, że destabilizacja pracy Zarządu oraz rezygnacja z członkostwa w Zarządzie przez L. L. była wymuszona przez Wójta Gminy J. W. Zdaniem pełnomocnika spółki okoliczność udziału w posiedzeniach zarządu J. M. pomimo wcześniejszej rezygnacji, była wynikiem cofnięcia oświadczenia o rezygnacji z członkostwa w Zarządzie. Ponadto zdaniem pełnomocnika na posiedzeniu nie zapadły żadne decyzje, które mogłyby wywoływać negatywne konsekwencje dla spółki. W kwestii powoływanego interesu społecznego odwołujący wskazał, że nie sposób zgodzić się okolicznościami powołanymi w decyzji organu I instancji. Zdaniem spółki jej likwidacja nie przyczyni się w żadnym zakresie do obniżenia kosztów dostarczania wody i odbioru ścieków. Ponadto tylko część korzystających otrzymywać będzie jeden rachunek, dotyczy to wyłącznie części mieszkańców obszaru P. i J. W., a pozostali w tym przynależni do gminy S. opłaty za wodę odprowadzają do Urzędu Gminy S. Spółka [...] również ma możliwości ubiegania się o pomoc unijną i inne środki finansowe, przy założeniu, że będzie współdziałanie z Gminą [...]. Reasumując odwołujący wskazał, że w chwili obecnej nie ma nieprawidłowości w działalności spółki, a zatem brak przesłanek dla jej rozwiązania, ewentualnie winny być podejmowane działania nadzorcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania ustaliło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie z następujących powodów prawnych, jak i faktycznych. Kwestie prawne związane z funkcjonowanie spółek wodnych regulują przepisy ustawy z dnia18 lipca 2001 roku Prawo wodne, w tym art. 164 do 184 cytowanej ustawy. Na potrzeby niniejszej sprawy zwracano uwagę na to, że ustawa prawo wodne przewiduje przepisy regulujące kwestie związane z rozwiązaniem spółek wodnych - Rozdział 4 ustawy ( art. 181-184 ustawy ). W myśl cytowanych przepisów spółka wodna może być rozwiązana uchwałą walnego zgromadzenia. Ponadto ustawodawca przewidział tryb rozwiązania spółki w trybie administracyjnym wskazując, że spółka wodna może być rozwiązana przez starostę w drodze decyzji, miedzy innymi jeżeli działalność spółki narusza prawo lub statut. Rozwiązanie spółki wodnej następuje po przeprowadzeniu postępowania likwidacyjnego. W okresie tego postępowania spółka działa pod dotychczasową nazwą z dodaniem wyrazów "w likwidacji" oraz zachowuje osobowość prawną. Likwidatorem spółki może być członek zarządu lub inna osoba powołana uchwałą walnego zgromadzenia. W przypadku rozwiązania spółki na podstawie decyzji, o której mowa w art. 181 ust. 2. likwidatora wyznacza starosta. Likwidator wstępuje w prawa i obowiązki zarządu spółki i podejmuje w imieniu spółki czynności niezbędne do zakończenia jej działalności. Likwidator wynagradzany jest na koszt spółki; wysokość wynagrodzenia ustala starosta. Likwidator odpowiada za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego z naruszeniem zasad określonych w ustawie lub statucie spółki wodnej; w przypadku powołania więcej niż jednego likwidatora - odpowiadają oni solidarnie. Starosta po otrzymaniu uchwały walnego zgromadzenia spółki wodnej w likwidacji o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora występuje z wnioskiem o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego. Z dyspozycji cytowanego przepisu art. 181 ust. 2 pkt l ustawy prawo wodne wynika, iż decyzja w przedmiocie likwidacji spółki wodnej może zostać wydana wyłącznie w wypadku stwierdzenia, że działalność spółki narusza prawo lub statut. Stwierdzenie to zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego winno nastąpić w toku postępowania wyjaśniającego, którego celem jest dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o konkretne dowody przeprowadzone przez organ administracji, z zapewnieniem stronom czynnego udziału. Szczegółowa analiza akt sprawy doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że w zasadniczej części okoliczności i argumenty powołane w zaskarżonej decyzji organu I instancji znajdują uzasadnienie. W konsekwencji zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja S. M. zgodna jest z art. 181 ust. 2 pkt l ustawy prawo wodne . Przede wszystkim potwierdza się zarzut nieprzekazywania organowi nadzoru uchwał Walnego Zgromadzenia i Zarządu spółki. Wbrew twierdzeniom odwołującego z akt sprawy wynika wprost, że uchwały Zarządu spółki nie były przekazywane pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 179 ustawy prawo wodne. Pismem z dnia [...] lutego 2008 roku Starosta M. zwrócił się spółki o przekazanie uchwał za lata 2006 - 2008. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] marca 2008 roku spółka przekazała protokoły w z posiedzeń Zarządu za żądany okres . a nadto sama wskazała, że Zarząd nie podejmował uchwał, w szczególności w okresie od września 2007 roku z powodu braku wymaganego kworum. W sprawie niekwestionowane jest zatem nie tylko, że Zarząd spółki nie przekazywał uchwał, a ponadto co istotne sam ich nie podejmował. Ponadto a akt sprawy nie wynika okoliczność przekazania staroście wszystkich protokołów z Walnego Zgromadzenia spółki Za działania niezgodne z prawem należy uznać zasiadanie w Zarządzie osoby nieuprawnionej. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło zdaniem organu odwoławczego także okoliczność nieaktualizowania statutu spółki, pomimo zmiany członków. Ponadto co jest istotne z w świetle art. 167 ustawy prawo wodne spółka do dnia [...] kwietnia 2008 roku nie została wpisana do katastru wodnego. Powyższe potwierdza odpis pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. [...] kwietnia 2008 roku . Z punktu widzenia dyspozycji art. l 81 ust. 2 pkt l ustawy prawo wodne istotny jest zarzut niewykonywania wskazań Komisji Rewizyjnej i uchwał Walnego Zgromadzenia w sprawie modernizacji oczyszczalni ścieków mimo wcześniejszego opracowania dokumentacji oraz zmian w statucie, co potwierdzają zapisy sprawozdania komisji rewizyjnej. Pomimo wskazanego zarzutu Spółka nie przedstawiła dowodów przeciwnych, podobnie jak w kwestii zarzutu dotyczącego braku stosownej uchwały Walnego Zgromadzenia w sprawie przekazania sieci kanalizacyjnej z przyłączami, co niesie negatywne konsekwencje dla spółki. Taka sytuacja i konflikt pomiędzy spółka, a w szczególności jej Zarządem i organem nadzorczym nie leży w interesie społecznym. Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z przepisami ustawy prawo wodne likwidator wstępuje w prawa i obowiązki zarządu spółki i podejmuje w imieniu spółki czynności niezbędne do zakończenia jej działalności. Likwidator odpowiada za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego z naruszeniem zasad określonych w ustawie lub statucie spółki wodnej i będzie on zobowiązany do przedstawienia do zatwierdzenia walnemu zgromadzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań. W zaistniałej sytuacji uzasadnione było podjęcie decyzji przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło jak w sentencji i utrzymało decyzje organu I instancji w mocy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] w P. zarzucając jej: błąd w ustaleniach faktycznych polegający na: -stwierdzeniu rzekomo istniejącego konfliktu pomiędzy Zarządem [...]j a Starostą Powiatowym w M., w sytuacji kiedy jedynie można mówić o sporze prawnym pomiędzy Starostą Powiatowym jako organem nadzoru a Spółką [...], -stwierdzeniu, że spółka nie przekazywała organowi nadzoru tj. Staroście M. uchwał Walnego Zgromadzenia i Zarządu spółki, pomimo iż z całości materiału jednoznacznie wynika, że jedynie w okresie od [..]. do kwietnia 2008 r. spółka nie przekazywała uchwał swych organów, gdyż nie miała możliwości ich podjęcia z uwagi na brak kworum Zarządu, - stwierdzeniu naruszania prawa przez spółkę polegające na zasiadaniu w Zarządzie osoby nieuprawnionej, pomimo iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że zasiadanie nieuprawnionej osoby w Zarządzie zostało "wykryte" w 2007r. przez Komisję Rewizyjną działającą w Spółce [...], a naprawienie tego uchybienia nastąpiło najszybciej jak to było możliwe poprzez przyjęcie A. G. w poczet członków spółki co pozwoliło mu na zasiadanie w organach spółki, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu, że A. G. dysponował innym pełnomocnictwem członka spółki zezwalającym mu na podejmowaniu wszelkich czynności w spółce w imieniu tego członka, - stwierdzeniu naruszania prawa poprzez nie aktualizowanie Statutu spółki, pomimo iż nie przedstawiono żadnego dowodu na konieczność dokonania aktualizacji i na jakiej podstawie aktualizacja ta miałaby być przeprowadzona, -stwierdzeniu nie wykonywania przez Zarząd spółki wskazań Komisji Rewizyjnej i uchwał Walnego Zgromadzenia w sprawie modernizacji oczyszczalni ścieków, pomimo iż zarówno ze sprawozdania Zarządu spółki za 2006 r. jak i 2007 r. wynika jakie działania i czynności spółka w tym zakresie podjęła i z jakich powodów nie była w stanie z własnych środków dokonać tej modernizacji, oraz naruszenie procedury polegające na całkowitym pominięciu okoliczności, że organ I instancji przeprowadzając rozprawę administracyjną odmówił wszystkim osobom reprezentującym spółkę tj. obecnym na rozprawie członkom Zarządu spółki jak i jej pełnomocnikowi wzięcia czynnego udziału w sprawie, zgłaszania dowodów, składania wniosków itd. czyli naruszył fundamentalną zasadę uczestnictwa strony w postępowaniu. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Dokonując w ten sposób oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że zostało ono podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami prawa. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 181 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego zgodnie, z którym spółka wodna może być rozwiązana przez starostę w drodze decyzji jeżeli działalność spółki narusza prawo lub statut. Z posłużenia się przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotem "może" wynika więc, że podejmowane na jego podstawie rozstrzygnięcia mają charakter uznaniowy, to jest organy administracji mogą nałożyć np. określone obowiązki, ale nie muszą, gdyż celowość podjęcia takich działań została uzależniona od dokonanej przez nie oceny. W literaturze przedmiotu zwraca się jednak uwagę na to, że działania podejmowane przez organy administracji w tej formie nie mają charakteru dowolnego, ale podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, bo wymaga to zbadania czy w ogóle dopuszczalne było działanie w ramach uznania administracyjnego oraz, czy nie zostały przekroczone granice, kierując się w tym zakresie dyspozycjami art. 7 K.p.a. statuującego zasadę prawdy obiektywnej (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 55 i nast.). Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, że organy administracji upoważnione były do działania w granicach uznania administracyjnego, gdyż taka możliwość wynika wprost z przytoczonych wyżej postanowień art. 181 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego. Jeżeli natomiast chodzi o granice uznania administracyjnego, to zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nie zostały one w postępowaniu administracyjnym przekroczone. Organy administracji precyzyjnie bowiem wskazały jakie naruszenia prawa i kiedy miały miejsce w pracach Spółki [...] w P. oraz dlaczego uzasadniona jest likwidacja tego podmiotu, a nie zastosowanie mniej drastycznych środków nadzorczych. Okoliczności te w zasadzie przez skarżącego nie są kwestionowane. Próbuje on bowiem w skardze zminimalizować ich zakres oraz wskazać, że w ich wyniku nie doszło do poważnych strat w spółce. Organ odwoławczy zgodnie z dyspozycją art. 7 K.p.a. wskazał również jaki interes społeczny (i w czym się przejawiający) przemawiał za likwidacją spółki. W związku z tym należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym organy administracyjne w tym zakresie nie naruszyły jego granic. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony skarżącej związanych z brakiem możliwości wypowiedzenia się przez wszystkie osoby upoważnione do reprezentacji spółki w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2008 r. rozprawy, to okoliczności te stanowiły przedmiot oceny organu odwoławczego, który przyjął, że skarżąca prawidłowo ustanowiła w sprawie pełnomocnika i w tym zakresie wytknął błędy organowi I instancji. Pełnomocnik ten jednak w czynnościach procesowych uczestniczył. Miał możliwość wypowiadania się (podobnie jak inni reprezentanci skarżącej), a zatem naruszenia te nie miały wpływu na wynik prowadzonego postępowania (a tylko takie zgodnie z postanowieniami art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji). Dlatego też mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. K. Gruszecki E. Piechowiak R. Owczarzak