II SA/Bd 906/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Rojewo na informację Samorządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 11 lipca 2012 r. nr OW-I.052.2.96.2012 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich 1. uchyla zaskarżoną informację i poprzedzającą ją informację Samorządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 26 czerwca 2012 r. nr OW-I.052.2.96.2012 UM02-6921-UM0200096/12, 2. stwierdza, że zaskarżona informacja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 906/12 Uzasadnienie Pismem z [...] r. instytucja wdrażająca poinformowała wnioskodawcę- Wójta Gminy [...] o brakach i nieprawidłowym wypełnieniu wniosku o przyznanie pomocy na realizację operacji "Budowa wodociągu i kanalizacji w miejscowościach gminy [...]", stwierdzając konieczność dostarczenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i uzupełnienia innych braków w terminie 14 dni pod rygorem określonym w § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r., Nr 60, poz. 373). Pismem z 1 czerwca 2012 r. instytucja wezwała o kolejne uzupełnienie wniosku, ponawiając zobowiązanie m.in. do dostarczenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, o ile jest ono wymagane. W dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzje nr [...] zatwierdzające projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Decyzje o pozwoleniu na budowę zostały dołączone do drugiego uzupełnienia wniosku, natomiast pismem z [...] r. wnioskodawca poinformował, że dla wykonania inwestycji będzie też konieczne uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. W dniu [...] r. instytucja wdrażająca poinformowała o odmowie przyznania pomocy z powodu nie dostarczenia ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu wodnoprawnym. Powołując się na treść formularza wniosku, z którego wynika, że załącznikami dotyczącymi robót budowlanych jest kopia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli na podstawie przepisów odrębnych taki obowiązek istnieje instytucja wskazała, że do upływu terminu zakreślonego w drugim wezwaniu do uzupełnienia wniosku nie dostarczono żądanych dokumentów. Zgłoszono też zastrzeżenia dotyczące map. Wobec powyższego na podstawie § 11 ust. 3 cyt. rozporządzenia odmówiono przyznania pomocy. W dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzję udzielającą pozwolenia wodnoprawnego. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wnioskodawca wskazał, że [...] r. przekazał do Urzędu Marszałkowskiego uzyskane pozwolenia na budowę, uzupełniając tym samym niezwłocznie wniosek, natomiast konieczność uzyskania pozwoleń wodnoprawnych pojawiła się na etapie analizy dokumentacji przez organ architektoniczno - budowlany. Także w tym przypadku gmina nie miała wpływu na trwającą procedurę i termin wydania pozwoleń wodnoprawnych. Zwrócono też uwagę, że decyzje o pozwoleniu na budowę zostały wydane przed uzyskaniem pozwoleń wodnoprawnych, co oznacza, że inwestycja mogłaby być już realizowana tylko na podstawie pozwoleń na budowę. Obecnie wszystkie pozwolenia są już ostateczne, a inwestycja ma być realizowana w 2013 r. W wyniku wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ poinformował, że wezwanie rozpatrzono negatywnie. W uzasadnieniu stwierdził, że nie ma możliwości przywrócenia wniosku do ponownego rozpatrzenia, natomiast w terminie do uzupełnienia braków i nieprawidłowości na skutek drugiego wezwania nie dostarczono ostatecznych decyzji. W tych warunkach zaistniała podstawa do odmowy przyznania pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2. Do tych aktów zaliczają się również inne, niż określone w punktach 1-3 (decyzje administracyjne, postanowienia), akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art.3 §2 pkt 4 p.p.s.a.). Przepis art. 22 ust.3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich stanowi, że w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W takim przypadku wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.. Stanowi o tym art.22 ust.4 ustawy. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest informacja podmiotu wdrażającego o odmowie przyznania pomocy w ramach działania 321 "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, Gminie[...]. Zaskarżona do sądu administracyjnego informacja w przedmiocie odmowy przyznania pomocy jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz zawarte w rozporządzeniu. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku przedstawionego przez skarżącą, nie została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, w związku z czym skargę należało uwzględnić. W ramach delegacji ustawowej określonej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z 1 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 60, poz. 373). W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanego dalej rozporządzeniem określono, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa. Przewidziano również możliwość dwukrotnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości lub braków wniosku. Stanowi o tym §11 rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli złożony wniosek o przyznanie pomocy jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera braki, organ wzywa wnioskodawcę na piśmie do ich usunięcia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, a jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania nie usunął wszystkich nieprawidłowości lub braków w terminie, wzywa go ponownie, na piśmie, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W przypadku gdy wnioskodawca pomimo powtórnego wezwania nie usunął w terminie żadnego lub wszystkich nieprawidłowości lub braków, pomocy nie przyznaje się, o czym wnioskodawcę organ informuje na piśmie, podając przyczyny. Rozporządzenie określa tryb składnia wniosków o przyznanie pomocy i wniosków o płatność a także szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność. Stosownie do § 10 rozporządzenia wniosek o przyznanie pomocy zawiera w szczególności: 1) numer identyfikacyjny, nadany wnioskodawcy 2) nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy, 3) opis operacji, 4) plan finansowy operacji, 5) oświadczenia lub zobowiązania wnioskodawcy, związane z pomocą, 6) zestawienie rzeczowo - finansowe operacji, 7) informacje o załącznikach dołączanych do wniosku. Konieczność ustalenia szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy wynika wprost z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 7 marca 2007 r. Prowadzi to jednocześnie do daleko idącego sformalizowania procedury w ramach której wnioskodawca musi wypełnić stosowny formularz, korzystając z instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 321 Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej objętego "PROW na lata 2007 -2013"). Według zaleceń ogólnych instrukcji, do wniosku należy dołączyć dokumenty, zgodnie z listą załączników określoną we wniosku w punkcie V. Informacja o załącznikach. W instrukcji wskazuje się również, że we wniosku znajdują się sekcje - obowiązkowa, obowiązkowa o ile dotyczy, wypełniona na stałe i pola obowiązkowe. W ramach załączników dotyczących prowadzonej działalności oraz operacji (sekcja obowiązkowa) w punkcie B- 15 przewiduje się decyzje, pozwolenia lub opinie organów administracji publicznej, jeżeli z odrębnych przepisów wynika obowiązek ich uzyskania w związku z realizacją operacji, o ile ich uzyskanie jest wymagane przed rozpoczęciem realizacji operacji - kopie. Jeśli załączniki dotyczą robót budowlanych to stosownie do punktu C instrukcji w ramach sekcji obowiązkowej wymienia się w punkcie 19 i 20 ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę/rozbiórkę i ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli na podstawie przepisów prawa budowlanego (prawa geologicznego i górniczego lub prawa wodnego) istnieje obowiązek uzyskania tych pozwoleń. Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być decyzją ostateczną w dniu składania wniosku. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie dysponuje ostatecznym pozwoleniem w dniu składania wniosku, decyzję taką powinien dostarczyć najpóźniej w terminie określonym w wezwaniu do II uzupełnienia. Przytoczone zapisy instrukcji wymieniają wymagane załączniki i wskazują na to, by decyzje były ostateczne. Niedochowanie wymagań dotyczących wypełniania wniosków i poddanie się ich weryfikacji prowadzi do skutków określonych w § 11 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie instytucja wdrażająca poinformowała wnioskodawcę o brakach i nieprawidłowym wypełnieniu wniosku, stwierdzając konieczność dostarczenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i uzupełnienia innych braków. Oceniając wskazaną informację należy stwierdzić, że organ nie określił konkretnie czy w grę wchodzi brak wniosku czy nieprawidłowe wypełnienie wniosku (wskazał na obie nieprawidłowości). Według instrukcji wypełniania wniosku, o decyzji o pozwoleniu na budowę jest mowa w części obejmującej załączniki, podobnie jak w przypadku pozwolenia wodnoprawnego. Sam natomiast wniosek według instrukcji i treści § 10 rozporządzenia powinien zawierać informację o załącznikach do wniosku (§ 10 pkt 7 rozporządzenia). Oznacza to, że dla prawidłowo wypełnionego wniosku wymagana jest prawidłowa informacja o załącznikach. Należyte wypełnienie wniosku wymagało w odniesieniu do załączników zaznaczenia rubryki Tak lub N/D. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie uzupełnił rubryki (Tak) dotyczącej informacji o załączniku w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę a tym samym również nie przedłożono tego dokumentu, wskazując i wypełniając rubrykę N/D. Instytucja zarządzająca stwierdzając jednak, że dla danego przedsięwzięcia wymagana jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, aby uczynić zadość regułom formalnym powinna wezwać wnioskodawcę w pierwszej kolejności do prawidłowego sporządzenia wniosku przez zawarcie informacji o koniecznym załączniku. Zobowiązanie do umieszenia takiej informacji wymagało dołączenia odpowiedniej decyzji. Jeśli wnioskodawca nie wypełniałby prawidłowo wniosku, wtedy byłyby podstawy do odmowy przyznania pomocy. Jeśli wypełniłby zgodnie z żądaniem wniosek i nie dołączył załącznika o którym wskazał we wniosku, należałoby uznać, że w takim przypadku wniosek ma braki, bo nie dołączono stosownego załącznika. Prima facie można uznać, że taki tok działania jest mało racjonalny, by zobowiązać wnioskodawcę do zawarcia informacji o załączniku, którego nie ma, gdyż aby zawrzeć informację o załączniku powinien on być dołączony do wniosku. Należy jednak w ocenie sądu mieć na względzie to, że stosownie do literalnego brzmienia § 10 skoro wniosek powinien zawierać wymienione w tym paragrafie elementy, to tylko taki właśnie wniosek jest prawidłowy. Ponadto skutki określone w § 11 dotyczą nieprawidłowo wypełnionego wniosku lub braków wniosku. Nie można jednak uznać, że brakiem wniosku w rozumieniu § 10 rozporządzenia jest brak załącznika bez uprzedniego wezwania o prawidłowe wypełnienie wniosku. Przepisy rozporządzenia wymagają zawarcia informacji o załącznikach. Brak zatem wystąpi, gdy wniosek nie będzie w pełni wypełniony lub jeżeli będzie wypełniony prawidłowo lecz w odniesieniu do wymaganych załączników, nie będą one dołączone do wniosku. Sąd dokonał takiej interpretacji rozporządzenia, opierając się na literalnej wykładni zapisów rozporządzenia, gdyż uznał ją za względniejszą dla strony. Skutki jakie dotknęły skarżącą wynikały z niedopełnienia czynności dołączenia dokumentów, których skarżąca nie posiadała i nie miała wpływu na termin ich uzyskania, gdyż braki dotyczyły decyzji, które wydawały inne organy administracji publicznej. Strona jest zobowiązana do poddania się bardzo rygorystycznej i sformalizowanej procedurze, zatem takie same standardy należy zastosować do instytucji wdrażającej. W tych okolicznościach sąd uznał, że doszło do naruszenia procedury oceny wniosku: - braku precyzyjnego sformułowania czy w grę wchodzi brak wniosku czy nieprawidłowo wypełniony wniosek, - pomimo zawarcia informacji o załącznikach, co wypełnia dyspozycję § 10 rozporządzenia uznano, że wniosek ma braki lub został nieprawidłowo wypełniony, - instytucja uznając, że wadliwa jest rubryka dotycząca informacji o załącznikach powinna wskazać na tę wadliwość, przed wezwaniem o dołączenie żądanej decyzji, - spóźnione uzupełnienie wniosku o wymaganą decyzję nie wynikało z zaniechania wnioskodawcy lecz leżało po stronie innych organów, na których działanie wnioskodawca nie miał wpływu, - zobowiązanie do dokonania czynności, na które wnioskodawca nie miał wpływu nie może stanowić wyłącznej podstawy zastosowanej sankcji. Uznając, że zaskarżony akt z zakresu administracji publicznej – odmowa przyznania pomocy finansowej skarżącej Gminie, został wydany z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania (art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 10 i § 11 rozporządzenia), Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. wyeliminowano z obrotu informację poprzedzającą. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 wyroku.