II SA/Bd 907/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008r. sprawy ze skargi M. Sz. J. Sz., W. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących kwotę 200 zł. (dwieście zł.), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 907/07 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] – p.o. Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, w oparciu o art. 46 ust. 1 pkt. 1, art. 46 a ust. 7 pkt. 4, art. 56 ust. 2 i art. 383 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity - Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zmianami) § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Pani I. P., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku warsztatowego - diagnostyka pojazdów, dobudowa pomieszczenia gospodarczego do budynku mieszkalnego oraz budowa zjazdu przy ul. [...] we W., na terenie działek nr [...] oraz działki nr [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia orzekający organ zwrócił uwagę, iż planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska - wymienione jest w § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w związku z czym, postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] ustalono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie organ od początku rozpoczął procedurę w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, szczegółowo opisując poszczególne etapy postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Ustosunkowując się do wniesionych przez J. Sz. zarzutów podniesiono, że zachowana została zasada czynnego udziału społeczeństwa na każdym etapie postępowania, zgodnie z art. 32 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a społeczeństwu zapewniono możliwość składania uwag i wniosków w wymaganym 21 - dniowym terminie. Odnosząc się zaś do zarzutów J. Sz. dotyczących raportu oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia wykonanego przez Zakład Usługowo - Projektowy [...] z siedzibą we [...] przy ul. [...] orzekający organ, powołując się na uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...] uznał, że raport spełnia wymagania zawarte w art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wskazano ponadto, że podnoszone przez stronę sprawy związane z lokalizacją przedsięwzięcia oraz ustalonymi warunkami zabudowy nie mogą być rozpatrywane w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ na terenie, na którym ma być lokalizowane przedsięwzięcie nie istnieje uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym orzekający organ nie mógł odnieść się do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu, co wynika z art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. Sz., J. Sz. i W. Sz., jednocześnie wnosząc o jej uchylenie. Pośród podniesionych zarzutów, zarówno wobec treści decyzji jak i przeprowadzonego postępowania administracyjnego wskazano na niezgodne ze stanem faktycznym i decyzją o warunkach zagospodarowania przestrzennego określenie lokalizacji przedsięwzięcia oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, bowiem decyzja została wydana dla obiektu budowlanego pn. "warsztat - diagnostyka pojazdów", który nie widnieje w wykazie obiektów budowlanych objętych ta ustawą, ani w innych przepisach prawnych. Ponadto zarzucono, że w zawiadomieniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, termin składania uwag i wniosków określono na 14 dni, co jest naruszeniem przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przy czym według odwołujących niezgodnie z prawdą stwierdzono, że do organu w wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi i wnioski, a organ zakończył postępowanie w dniu [...] r. tj. przed upływem przysługującego stronom terminu, nie zapoznając się z ich uwagami i wnioskami, naruszając przepis art. 10 § 1 K.p.a. Zarzucono również, że niezgodna ze stanem faktycznym jest informacja, jakoby w otoczeniu planowanej inwestycji znajdowały się budynki usługowe oraz niezgodne z przepisami usytuowanie placu manewrowego zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...] przy ul. [...]. Odwołujący zarzucili także używanie w raporcie o oddziaływaniu na środowisko ogólników zamiast powszechnie obowiązujących jednostek miary oraz brak aktualnych wyników pomiarów istniejących uciążliwości, wskazując przy tym na brak danych, wyrażonych w przystępnym dla stron języku, w zakresie podstawowych uciążliwości występujących wokół przedmiotowej działki obecnie, w zestawieniu z prognozowanymi, w stosunku do istniejących norm. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do uznania za trafne twierdzeń odwołujących się, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy odmawiać wydawania decyzji, z uwagi na to, że budynki produkcyjne mogą być lokalizowane wyłącznie na terenach specjalnie do tego celu wyznaczonych w planie miejscowym, ponieważ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydawana jest niezależnie od istnienia decyzji o warunkach zabudowy. Organ zwrócił uwagę, że skoro w niniejszej sprawie brakuje ustaleń planu miejscowego, badanie zgodności lokalizacji nie jest możliwe, w związku z czym przywołane w tej materii zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Z tego samego powodu stwierdzono też bezzasadność podniesionych zarzutów zburzenia ładu przestrzennego i określania wymagań dotyczących nowej zabudowy, ponieważ skierowano je w niewłaściwym postępowaniu. Ponadto organ wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie, nazwane przez wnioskodawcę budową warsztatu - diagnostyki pojazdów, zostało zakwalifikowane przez organ l instancji, stosownie do przepisów § 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) jako "stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego lub rolniczego lub środków transportu". Odnosząc się do wskazanego w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania terminu 21 dni stwierdzono, że informowanie o nim stron postępowania (a takimi byli odwołujący się) było mylące i zbędne, termin ten bowiem odnosi się do innych osób niż strony, a ponadto ustawa nie przewiduje podstaw do jego skracania. W związku z tym wskazano, że odwołujący się złożył co prawda w tym terminie "odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania", ale uczynił to w ramach uprawnień wynikających z przyznanego mu statusu strony (prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania), stąd organ l instancji nie uznał uwag w piśmie zawartych jako skarg czy wniosków składanych w trybie art. 31 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Odnosząc się zaś do uwag dotyczących języka stosowanego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także do Raportu o oddziaływaniu na środowisko organ odwoławczy stwierdził, że język stosowany w tych dokumentach jest adekwatny do przedmiotu, którego one dotyczą, zwracając na marginesie uwagę, że Raport zawiera streszczenie w języku niespecjalistycznym (pkt XIV), stąd zarzuty odwołujących się uznano za nieuzasadnione w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. Sz., J. Sz. i W. Sz. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] zarzucając naruszenie art. 31 i 32 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy - Prawo ochrony środowiska - poprzez nie podanie do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, informacji - obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia - o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21 - dniowy termin ich składania oraz naruszenie art. 51 ust. 8 cyt. ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko - poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego nowego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko o nazwie "warsztat - diagnostyka pojazdów". Zdaniem skarżących naruszono także art. 56 ust. 7 i 8 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez nie uzasadnienie wyboru miejsca realizacji przedsięwzięcia, którego dokonano wbrew zakazowi zawartemu w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717) ignorując walory krąjobrazowe i kulturowe środowiska. Ponadto zarzucono naruszenie art. 8 i 11 K.p.a. - poprzez nie ustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne, a także naruszanie art. 57 ust. 1 oraz art. 53 i art. 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 10 § 1 i 3 i art. 79 § 2 K.p.a. - poprzez nie zapewnienie stronom możliwości uczestniczenia w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W uzupełnieniu skargi zawartym w piśmie z dnia [...] r. skarżący zarzucili ponadto niespójność dokumentacji w sprawie dotyczącą planowanej ilości obsługiwanych w warsztacie aut oraz uniemożliwienie właścicielom działki sąsiadującej z inwestycją – K. i R. M. - uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu, na każdym jego etapie, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Zwrócono też uwagę, że organy orzekające w sprawie objęły ustaleniem stron postępowania także osoby nieżyjące w momencie jego wszczęcia, kierując do tych osób zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując dodatkowo, że strona skarżąca nie podnosi nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, które nie byłyby znane organowi odwoławczemu przy rozstrzyganiu sprawy i wymagały zajęcia przez organ odwoławczy szczegółowego odrębnego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku warsztatowego - diagnostyka pojazdów, dobudowa pomieszczenia gospodarczego do budynku mieszkalnego oraz budowa zjazdu przy ul. [...] we [...], na terenie działek nr [...], nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dla właściwego zrozumienia zasadności rozstrzygnięcia Sądu, podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe stwierdzenie nabiera szczególnego znaczenia w kontekście analizy sporej części zarzutów podniesionych w skardze, a opartych na przywołanych przez stronę pojęciach i przepisach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym dotyczących obszaru analizowanego, a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie mogą być uwzględniane przy ustalaniu środowiskowych uwarunkowań; stanowią bowiem przedmiot oceny w odrębnym postępowaniu. Na obecnym etapie postępowania zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku z uwagi na określone powyżej granice rozpoznania przedmiotowej sprawy, która obejmuje swym zakresem odrębny etap realizacji inwestycji, polegający na ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, ponieważ jak bezspornie wynika z akt sprawy, planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska - wymienione jest w § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jednak ocena prawidłowości pod względem prawnym procesu stosowania prawa w niniejszej sprawie obejmuje pełny zakres czynności organu administracji architektoniczno – budowlanej, których dopełnienie warunkuje możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Do obowiązków organu administracji architektoniczno - budowlanej należy przede wszystkim, zgodnie z podstawową regułą postępowania administracyjnego zawartą w art. 10 § 1 K.p.a., zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Emanacją taj zasady ogólnej postępowania administracyjnego jest m.in. unormowanie zawarte w art. 61 § 4 K.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Oznacza to obowiązek dbania organu o to, by strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu; musi więc być świadoma, że takie postępowanie się toczy. Kodeks tym samym statuuje "zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie..., s. 127). Jednak zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przy czym prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81). Analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy daje uzasadnione podstawy stwierdzenia naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wobec K. M. i R. M., którzy jako współwłaściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, nie zostali skutecznie zawiadomieni wszczęciu postępowania w sprawie, pomimo ujęcia ich w wykazie stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. Decyzja organu I instancji w ogóle nie zawiera pośród wyszczególnionych stron postępowania K. M. i R. M., natomiast organ odwoławczy jakkolwiek uznał powyższe osoby jako strony postępowania, jednak z niewiadomych względów nie tylko nie wyjaśnił błędnego postępowania w tym zakresie organu I instancji, jak również w odniesieniu do własnej decyzji poprzestał uznaniu skutecznego doręczenia przesyłki z adnotacją pracownika urzędu pocztowego – "adresat wyprowadził się". Bezspornie uznać więc należy, że organy administracji publicznej uchybiły obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązkowi umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową. Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony w postępowaniu jest wyjątkiem od zasady ogólnej, a zatem jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. Jest to możliwe wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki oraz ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Przeprowadzenie zaś postępowania w sprawie bez niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu daje bezwarunkową podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bowiem niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu tub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (vide: B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. BECK W-wa 2006, s. 654). Poddając zatem analizie treść podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów oraz materiał zgromadzony w aktach sprawy, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, albowiem została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawy do wznowienia postępowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podst. art. 200 cyt. ustawy.