II SA/Bd 907/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr ) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020r. sprawy ze skarg H. S., A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego H. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 92, art. 93 ust. 1, 2a i 3, art. 94 ust. 1 pkt. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust.1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U.2018.121 ze zm.- dalej jako "u.g.n.") oraz 14 pkt. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (t. j. Dz.U .2018.2204 ze zm.-dalej jako "rozporządzenie") art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z.U.2018.2096 ze zm.-dalej jako "k.p.a.") Burmistrz [...]: - zatwierdził podział nieruchomości położonej w S. K. przy ul. [...] składającej się z działek nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], prowadzi księgę wieczystą [...], polegający na wydzieleniu działek :nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, przedstawiony na załączonej mapie z projektem podziału z dnia [...]2019r. przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] stanowiącej integralną część decyzji; -stwierdził, że podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem ustanowienia służebności zapewniających dostęp do drogi publicznej dla wydzielonych działek oraz pod warunkiem, że przeniesienie własności działki nr [...], wydzielonej z przeznaczeniem na powiększenie sąsiedniej nieruchomości, zostanie dokonane nie później niż w ciągu 6 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że podział działek nr [...] nastąpił na wspólny wniosek współwłaścicieli nieruchomości, którzy wnieśli o zatwierdzenie podziału według projektu przedstawionego na załączonej mapie t.j.: Miasta i Gminy [...] do [...] części oraz A. S. do [...] części, H. S. do [...] części, P. S. do [...] części, I. S. [...] części, C. T. do [...] części, K. T. do [...] części i S. T. do [...] części. Organ I instancji odnotował, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest on objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu, gmina nie przystąpiła też do jego sporządzenia. Dla działek nr [...] nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed dniem złożenia wniosku o podział oraz przedmiotowa nieruchomość nie podlega podziałowi w trybie przepisów art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Burmistrz wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 93 ust.2a u.g.n., który stanowi, że podział nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne ( . . . ) powodujący wydzielenie działek gruntu o pow. mniejszej niż 0,3 ha, jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Celem tego podziału jest bowiem wydzielenie min. działki nr [...], która zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wnieśli: A. S., H. S., P. S., C. T., K. T., S. T. i I. S. zarzucając jej naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez: 1) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. i wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pomimo wynikającego z powyższego przepisu braku kompetencji do dokonywania w formie decyzji podziału nieruchomości wykazanych w katastrze nieruchomości jako użytki rolne; 2) niewłaściwe stosowanie przepisu art. 94 ust. pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia [...] 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że podział przedmiotowych nieruchomości, stanowiących dz. o nr w ew.: 1221/2 oraz 1232 nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, gdy tymczasem art. 11 ust.1 wyżej wskazanej ustawy wymaga decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji użytków rolnych; II. przepisów postępowania, których uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6, art. 7, art. 7a oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych wyżej przepisów i prowadzenie postępowania w sposób podważający podstawowe i elementarne zasady postępowania administracyjnego, w tym: legalności działania organu, zaufania obywateli do organów państwa, bezstronności, równego traktowania, działania mające na względzie słuszny interes obywateli, skutkiem czego było dokonanie z inicjatywy organu wydającego zaskarżoną decyzję propozycji podziału, a następnie wydanie na jej podstawie decyzji z dnia [...] 2019 r. zatwierdzającej podział wyżej opisanych nieruchomości, w której organ zobowiązuje współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości do nieodpłatnego przeniesienia na rzecz najmniejszego udziałem współwłaściciela (Gminę S. K.) własności części podlegających podziałowi nieruchomości (poprzez wydzielenie działki nr [...]), umniejszając tym samym prawo własności pozostałych współwłaścicieli; 2) art. 7 oraz art. 77 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; 3) art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa; 4) art. 1 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy uznaniu, iż część z nowopowstałych w wyniku podziału działek podlega podziałowi w trybie przewidzianym przez u.g.n. (dz. nr: 2856, 2857, 2858, 2859, 2860), gdy tymczasem pozostałe nie zostały objęte tymże trybem (dz. nr: 2861, 2862, 2863). Do odwołania skarżący dołączyli oświadczenie z dnia [...] 2019r. o cofnięciu w całości wniosku o podział nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem i wnieśli o umorzenie w całości toczącego się postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] 2019r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...]. W jej uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 92 ust.1 i 2, art.93 ust.1 i 2, art. 97 ust.1, art.97 ust.3-5 u.g.n. i skonstatowało, że nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargi na tę decyzję wnieśli H. S. i A. S. podnosząc zgodnie, że została ona wydana z naruszeniem następujących przepisów prawa, t.j.: I. przepisów postępowania administracyjnego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: l) przepisu art. 138 1 pkt 1) w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji utrzymującej w mocy wydaną uprzednio przez organ I instancji decyzji, podczas gdy organ odwoławczy nie rozpoznał ani merytorycznie ani prawnie odwołania stron od zaskarżonej decyzji Burmistrza [...]. Argumentując wyżej wyrażone stanowisko skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymującą w mocy ww. decyzję Burmistrza [...] całkowicie zaniechało jej uzasadnienia. Uzasadnienie skarżonej decyzji SKO zostało w zasadzie ograniczone jedynie do podania podstawy prawnej rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza [...] oraz przytoczenia treści przepisów o gospodarce nieruchomościami. Rozważania zawartych w odwołaniu zarzutów organ II instancji zastąpił konkluzją, że Kolegium w działaniu organu wydającego skarżoną decyzję nie dopatrzyło się uchybień. Przytoczywszy poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazali, że do realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale jest zobowiązany rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Brak podania motywów podjętej decyzji, a w tym jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w treści odwołania, czy też przemilczenie zgłoszonego w sprawie oświadczenia współwłaścicieli o cofnięciu wniosku o podział nieruchomości w zasadzie uniemożliwia stronie odwołującej się ocenę trafności i zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Oznacza to także, że zaskarżona decyzja została wydana nie tylko z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale przede wszystkim również z naruszeniem art. 15 k.p.a. Niezależnie od podniesionej wyżej argumentacji, z ostrożności procesowej skarżący wskazali na aktualność zarzutów i argumentacji, zawartych w odwołaniu od skarżonej decyzji Burmistrza [...], a sprowadzające się do naruszeń przepisów prawa materialnego (ustawy o gospodarce nieruchomościami). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020r. Sąd, działając na podstawie art. 111§1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz.2325 z późn.zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." postanowił o połączeniu sprawy ze skargi A. S. (sygn. akt II SA/Bd 908/19 ze sprawą ze skargi H. S. (sygn.akt II SA/Bd 907) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zasadne okazały się zarzuty skargi związane z naruszeniem przepisów postępowania, a szczególnie art. 107§ 3 i art. 15 k.p.a. poprzez sporządzenia przez organ II instancji uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia wskutek nieodniesienia się do zarzutów odwołania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, a także brak oceny materialnoprawnych skutków cofnięcia wniosku o podział przez siedmiu współwłaścicieli nieruchomości. Przepis art. 15 k.p.a. statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania sprawa będzie w jej całokształcie ponownie przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Rodzi to w konsekwencji obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Dwuinstancyjność oznacza zatem, że każda sprawa powinna być rozstrzygnięta dwukrotnie, a zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Oznacza to również, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony. W niniejszej sprawie od decyzji organu I instancji zostało w ustawowym terminie wniesione odwołanie, w którym w siedmiu punktach zostały wyartykułowane zarzuty wobec zakwestionowanej decyzji organu I instancji. Dodatkowo do odwołania dołączone zostało pismo zawierające oświadczenie siedmiu współwłaścicieli o cofnięciu wniosku o podział nieruchomości i umorzenie postępowania. Tymczasem w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia treści przepisów powołanych w obu decyzjach, a kwestię będącą przedmiotem sporu skwitował stwierdzeniem, że "Kolegium w działaniu organu nie dopatrzyło się uchybień" Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei w myśl przepisu art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ,a uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia standardów określonych powyżej wskazanymi przepisami, gdyż organ II instancji nie odniósł się do żadnego zarzutu odwołania. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że na tle uregulowań k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do zarzutów odwołania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Nierozważenie przez organ odwoławczy zarzutów zgłoszonych w odwołaniu pozostaje także w sprzeczności przede wszystkim z wyrażoną w art.7 k.p.a., zasadą prawdy obiektywnej, która jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ II instancji nie może się ograniczyć do kontroli decyzji organu I instancji, Organ odwoławczy jest obowiązany do rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania. Brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania stanowi kwalifikowaną wadę rozstrzygnięcia organu odwoławczego, równoznaczną z brakiem rozstrzygnięcia całości sprawy. Zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów nie pozwala na ignorowanie okoliczności czy też zarzutów podniesionych przez strony postępowania. W konsekwencji organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co również uzasadnia naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skutkowało tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Dlatego też Sąd nie mógł rozpoznać pozostałych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne, a ponadto dopóki organ odwoławczy nie rozpozna wszystkich zarzutów odwołania, wypowiedzenie się w ich kwestii byłoby de facto merytorycznym rozstrzygnięciem w sprawie (merytoryczne zarzuty odwołania i skargi co do zasady pokrywają się). Organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Dokona oceny zarzutów odwołania oraz przedstawi motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Należy ponadto podkreślić, że zarzut skarżących sprowadza się nie tylko do zaniechania przez SKO zastosowania kompetencji wynikającej z art. 107 §3 k.p.a. Skarżący zarzucają, że organ odwoławczy w ogóle nie rozważył, czy zaistniały warunki do umorzenia postępowania na skutek cofnięcia wniosku o podział, czego domagali się wnioskodawcy w piśmie z dnia [...].2019r. Rozstrzygając tę kwestię należy przytoczyć treść art. 97 § 2 tej u.g.n., który stanowi, iż jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Nie dotyczy to podziału, o którym orzeka sąd. Biorąc pod uwagę treść powyższego unormowania stwierdzić trzeba, iż w rozpatrywanej sprawie istotne jest to, że zanim stała się ostateczną decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości składającej się z działek nr 1221/2 i nr [...], jej współwłaściciele t.j.: A. S., H. S., P. S., I. S., C. T., K. T. i S. T. cofnęli swój wniosek o podział tej nieruchomości. Cofnięcie wniosku o podział nieruchomości przez siedmiu jej współwłaścicieli jest tą okolicznością, która wymagała oceny materialnoprawnej i rozważenia pod względem tego, czy i ewentualnie jakie skutki powoduje, w szczególności w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej uniemożliwiającej wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Brak stosownego rozstrzygnięcia w kwestii cofnięcia wniosku przez większość współwłaścicieli nieruchomości, a nadto treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ nie zawarł żadnych rozważań w tym zakresie każą przyjąć, że organ nie dopełnił wymogów z art. 7k.p.a., art. 77 k. p. a. oraz art.107§1 pkt 6 i §3 k.p.a. Zważywszy na charakter niniejszego postępowania Sąd nie jest władny wypowiadać się co do tego, jaka powinna być ocena materialnoprawna odnośnej okoliczności cofnięcia wniosku przez wnioskodawców. Istotne – z punktu widzenia kontroli zaskarżonej decyzji – jest jednak to, że ocena, o której mowa, oraz jej uzewnętrznienie w postaci określonego rozstrzygnięcia bądź innych czynności procesowych pozostaje w gestii organu odwoławczego. Ze względu na stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie zakreślonego powyżej sporu przez Sąd byłoby przedwczesne, a zarazem niedopuszczalne w świetle granic sądowej kontroli aktów administracyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Po myśli art. 200 p.p.s.a. rozstrzygnięto o kosztach postępowania, zasądzając ich zwrot na rzecz obu skarżących w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu oraz kosztom wynagrodzenia radcy prawnego.