II SA/Bd 909/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. C., U. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z [...] czerwca 2008 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 909/08 Uzasadnienie M. C. i U. C. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy administracyjnej: Ostateczną decyzją Burmistrza – Komisarza Rządowego Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku na działce nr [...] położonej w L. przy ul. [...]. W decyzji ustalono wysokość projektowanej nadbudowy budynku na ok. 6 m. S. S. jako przyszły inwestor złożył wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2006 r. przez ustalenie wysokości planowanej nadbudowy na 7 m. Decyzją z [...] grudnia 2006 r., Nr [...] w trybie art. 155 kpa Burmistrz zmienił decyzję z [...] kwietnia 2006 r. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] stycznia 2007 r., Nr [...] uchylono decyzję z [...] grudnia 2006 r. Organ zarzucił naruszenie art. 10, 107 § 3 kpa oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W wyniku ponownie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ wydał nową decyzję o warunkach zabudowy (decyzja Burmistrza Miasta L. z [...] czerwca 2007 r., Nr [...]). Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] uchylono decyzję z [...] czerwca 2007 r. stwierdzając, że w przypadku wydania decyzji dotyczącej tego samego podmiotu, tej samej budowy, na tym samym terenie korektę wysokości obiektu należy ocenić w trybie art. 155 kpa. Pismem z [...] września 2007 r. zainteresowany wnioskował dodatkowo o zmianę decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości nadbudowy – 7 m i podpiwniczenia części dobudowanej. Decyzją Burmistrza Miasta L. z [...] grudnia 2007 r., Nr [...] na podstawie art. 155 kpa częściowo zmieniono decyzję z [...] kwietnia 2006r. przez zmianę wysokości nadbudowy i dobudowy na 7 m z równoczesnym podpiwniczeniem części dobudowanej. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] lutego 2008 r., Nr [...] uchylono decyzję z [...] grudnia 2007 r. z uwagi na brak rozważenia przesłanek z art. 155 kpa oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa. Zainteresowany złożył kolejny wniosek o zmianę wysokości nadbudowy do 8 m. Decyzją z [...] czerwca 2008 r., Nr [...] Burmistrz Miasta L. zmienił decyzję o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2006 r. przez zmianę wysokości nadbudowy i dobudowy planowanej inwestycji wskazując w uzasadnieniu, że w odniesieniu do wysokości 8,0 m planowanego do nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w stosunku do wysokości istniejących budynków na sąsiednich działkach stwierdzono, że istnieje możliwość uznania tej wysokości budynku, ponieważ sąsiednie budynki już posiadają dwie kondygnacje i posiadają wysokość w granicach od 6,5 m do wysokości 8,0 m. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone w wykonanej zmianie do "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji" stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uwzględniającej zmiany gabarytów planowanej zabudowy na działce nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły U. C. i M. C. zarzucając przedmiotowej decyzji niezgodność z obowiązującym prawem, a w szczególności naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów odrębnych, a w szczególności § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 20021 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżące wskazały, że podane przepisy stosuje się przy projektowaniu budowy, rozbudowie i nadbudowie. Przyznały, że analiza funkcji i cech zabudowy prawidłowo ustala, że wszystkie budynki mieszkalne i gospodarcze są usytuowane w granicy działek sąsiednich, co nie może przemawiać za rozbudową niezgodną z prawem (naruszeniem odległości budynku od granicy działki wynikających z rozporządzenia). Skarżące nie kwestionowały także średniej wysokości budynków na analizowanym obszarze, ale podniosły zarzut braku możliwości zapewnienia naturalnego oświetlenia dla budynku, który zamieszkują. Nadto skarżące podniosły, że wejście do budynku inwestora znajduje się wyżej od poziomu gruntu, co spowoduje, że przewidywana wysokość budynku będzie wyższa od podanej o różnicę między rzeczywistym poziomem gruntu, a wejściem do budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] czerwca 2008 r. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących konkretnej lokalizacji inwestycji Kolegium wskazało, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazano szczegółową lokalizację na działce inwestora. Kwestie te są przedmiotem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę i organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy również i w tym zakresie nie może wkraczać w kompetencje organu budowlanego, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowana rozbudowa i nadbudowa budynku odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Kolegium za błędne uznało również stanowisko skarżących jakoby przywołane przepisy były przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do sądu administracyjnego skarżące wniosły o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zarzucając jej niezgodność z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 20021 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuciły także, że planowana nadbudowa budynku spowoduje, że już istniejący będzie wyższy od budynku skarżących o ponad metr, a tym samym zostanie ograniczony dopływ naturalnego oświetlenia do budynku skarżących. Zostanie także zacieniona w znacznym stopniu działka skarżących. M. C. podniosła, że decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza jej interes jako strony w postępowaniu, gdyż nadbudowa ograniczy, a nawet uniemożliwi zagospodarowanie i użytkowanie działki, bowiem poprzez zacienienie spowodowane planowaną nadbudową budynku rośliny i krzewy znajdujące się na działce zostaną pozbawione naturalnego oświetlenia, wskutek czego nie będą rosły, kwitły ani owocowały. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według zgodności z przepisami postępowania administracyjnego jak i prawem materialnym doprowadziła do stwierdzenia, że skargę uznać należy za zasadną, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 155 kpa. Ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych ustanawia art. 16 § 1 kpa. Ma ona na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu, ochrony praw nabytych i utrwalenie zaufania do działalności organów państwowych. Decyzja obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję przy zastosowaniu odpowiedniego przepisu. Decyzją Burmistrza-Komisarza Rządowego Miasta L. z [...] kwietnia 2006 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku na działce nr [...] położonej w L. Decyzja uzyskała walor ostateczności i została wprowadzona do obrotu. Stosownie do treści art. 16 § 1 kpa in fine uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wymienione sposoby weryfikacji decyzji ostatecznych mogą odbyć się wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Jednym z nich jest możliwość zmiany decyzji na warunkach określonych w art. 155 kpa. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy ocenie dopuszczalności zastosowania trybu określonego w art. 155 kpa należy mieć na uwadze zakres przedmiotowy sprawy. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest więc uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1826/98, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 819/99). W przeciwnym razie można byłoby doprowadzić do obejścia przepisów ustawy w oparciu, o którą wydano decyzję podlegającą weryfikacji. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Oceniając kolejno przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 155 kpa należy mieć na uwadze, że organ może zmienić decyzję pod warunkiem zgody stron. Jest to powiązane z oceną czy strona nabyła określone prawo wskutek wydania pierwotnej decyzji. Zdaniem Sądu nabycie prawa należy rozumieć szeroko. Jest to nie tylko oczywista korzyść z pozytywnego wyniku postępowania rozpoznawczego dla strony ubiegającej się o wydanie decyzji, ale w przypadku szerokiego kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony a których interesy są sprzeczne, prawem tych ostatnich są gwarancje wynikające z decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Nabycie prawa wiąże się nie tylko z taką sytuacją, gdy w sposób oczywisty strona jest beneficjentem określonego uprawnienia, ale przyjmuje się też w doktrynie i orzecznictwie, że pod pojęciem nabycia prawa należy rozumieć nawet ustalenie określonego obowiązku, gdyż rodzaj i zakres danego obowiązku determinuje to, że strona nie może być obciążona innym obowiązkiem poza wyraźnie określony w decyzji poddanej weryfikacji. Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, że jeśli wnioskodawca uzyskał warunki zabudowy, jego sąsiedzi jako podmioty mające interes prawny w ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskodawcy, mają prawo oczekiwać gwarancji wynikających z decyzji, że dany obiekt nie będzie wyższy, niż określony w decyzji, a w ramach postępowania nadzwyczajnego, że granicą, w ramach, której może odbyć się korekta decyzji będzie wysokość która wynika z ustalenia stanu faktycznego wyrażonego w analizie oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana takiej decyzji może odbywać się na wniosek jakiejkolwiek strony takiego postępowania, która nabyła prawo, ale musi to znaleźć akceptację wszystkich podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, a więc także tych, których prawo kształtowane jest przez granice uprawnienia, z których może skorzystać wnioskodawca uzyskujący warunki. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją na mocy, której wnioskodawca nabywa prawo, przez uzyskanie swoistej promesy zabudowy określonego terenu. Reasumując, tronami postępowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy są właściciele nieruchomości sąsiednich. Z ich punktu widzenia prawo, które uzyskują to gwarancja, że wzniesiony obiekt będzie spełniał określoną funkcję, będzie miał określone gabaryty i formę oraz będzie usytuowany w określonym miejscu według warunków wynikających z wydanej decyzji. Oznacza to, że dla zastosowania trybu z art. 155 kpa wymagana jest zgoda także tych podmiotów, których prawa zakreślają przedstawione elementy. Użycie w art. 155 kpa liczby pojedynczej "strona" nie może być rozumiane w ten sposób, że przepis ten dotyczy tylko takich decyzji, w których jedna strona nabywa prawo. Jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 kpa, wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziaływuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości. Dokonując zmiany decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie organ nie wykazał, iż zgoda została udzielona przez strony. Co do zasady pominięcie nawet jednej przesłanki przepisu bezwzględnie obowiązującego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jednak w niniejszej sprawie ocena czy strona nabyła prawo było wynikiem wykładni przepisu, a to nie jest wystarczającą przesłanką stwierdzenia nieważności. Rzeczą organu drugiej instancji było zbadanie, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku, położonego w L. przy ul. [...], a stanowiącego własność S. S. Z akt administracyjnych wynika, że zmiana wymienionej decyzji ostatecznej nastąpiła zgodnie z wnioskiem złożonym przez S. S. Oznacza to, że organ pierwszej instancji uznał, że dla zmiany decyzji własnej w trybie art. 155 kpa wystarczający był tylko wniosek S. S. Niewątpliwie skarżąca U. C. oraz M. C., jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości były osobami, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie w przedmiocie warunków jej zabudowy. Organ pierwszej instancji powinien więc poznać ich stanowisko względem wnioskowanej przez S. S. zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zgodnie z art. 155 kpa, ażeby można było wzruszyć decyzję muszą wystąpić łącznie trzy przesłanki. Musi to być po pierwsze decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo. Po drugie - za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony i po trzecie - musi istnieć zgoda stron. Ostatnia, podstawowa przesłanka stosowania art. 155 kpa zachodzi wówczas, gdy osoby będące stronami udzielą zgody wprost i wyraźnie, przez złożenie organowi stosownych oświadczeń. Zgoda nie może być dorozumiana. Ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony. Jak podano na wstępie weryfikacja decyzji na podstawie art. 155 kpa nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy o wydanie decyzji o warunkach lecz odbywa się wyłącznie w granicach ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących pierwotnej decyzji. Oznacza to, że organ nie prowadzi ponownie postępowania zmierzającego do oceny warunków zabudowy przez zlecenie ponownej analizy zagospodarowania, zabudowy i funkcji zabudowy. Weryfikacja może odbyć się wyłącznie w granicach ustaleń stanowiących podstawę wydania pierwotnej decyzji. W rozpoznawanej sprawie w pierwotnej decyzji ustalono wysokość nadbudowy na ok. 6 m. Ewentualne zmiany w ramach art. 155 kpa mogłyby zatem odbywać się w ramach ustaleń objętych analizą wydaną do decyzji z [...] kwietnia 2006 r. Wykroczenie poza ustalenia faktyczne w pierwotnym postępowaniu prowadzą do ominięcia przepisów dotyczących właściwego ustalenia warunków zabudowy, jednocześnie zamieniając nadzwyczajny tryb postępowania w nową sprawę rozstrzygającą sprawę co do istoty. Jeśli poprzednia analiza dopuszczała sytuowanie obiektu do wysokości ponad ustaloną w decyzji, dopuszczalna jest w ramach art. 155 kpa korekta takiej zmiany w ustalonym zakresie. W konsekwencji uznać należało, że organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie, co do zmiany decyzji własnej z naruszeniem przepisu art.155 kpa. Natomiast organ odwoławczy nie dostrzegając tej wadliwości decyzji, utrzymał ją mocy, dopuszczając się również naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżących podkreślić należy, że decyzje o warunkach zabudowy są decyzjami szczególnymi, określającymi jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że kwestie wpływu usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie w świetle prawa budowlanego uciążliwości lub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej, będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podobnie kwestie dotyczące szczegółowego usytuowania obiektu na działce. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego. Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zastosowania art. 155 kpa a nie przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zarzuty wywiedzione w skardze w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia. Z przytoczonych wcześniej powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 wymienionej ustawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny dokonać ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i od ich wyniku uzależnić dalszy przebieg postępowania.