II SA/Bd 909/12

Dnia 7 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej zwanej k.p.a., oraz art. 30 ust. 9 w związku z ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 8 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), dalej zwanej u.ś.r., Burmistrz Miasta i Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. D. z dnia [...] maja 2012 r. orzekł o odmowie: 1. umorzenia odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, 2. rozłożenia na raty należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. uznał kwoty dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dzieci pobrane w okresie od [...] 2004 r. do [...] 2006 r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne i zobowiązał Z. D. do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Następnie w wyniku braku spłaty należności, Burmistrz wszczął postępowanie egzekucyjne, które na dzień [...] czerwca 2012 r. nadal było prowadzone przez Urząd Skarbowy w [...], a w dniu [...] maja 2012 r. poborca skarbowy dokonał zajęcia ruchomości na poczet powyższego zobowiązania (tj. [...] zł należność główna plus odsetki na dzień zajęcia – [...] zł). W dniu [...] maja 2012 r. zobowiązany wystąpił z prośbą do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o umorzenie odsetek ustawowych od należności głównej i rozłożenie na raty kwoty należności głównej, prośbę motywując tym, że obecnie jest mu ciężko uregulować przedmiotowe zobowiązanie. Jak wskazał organ, z przeprowadzonego postępowania wynika, że rodzina wnioskodawcy osiąga dochody znacznie przewyższające kryterium określone w ustawie o pomocy społecznej (dochód rodziny w kwietniu 2012 r. – [...] zł, kryterium dochodowe dla danej rodziny wynikające z art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – [...] zł). Z dokumentacji wynika również, że rodzina ponosi koszty związane z bieżącym utrzymaniem, nie są to jednak wydatki nadzwyczajne, a normalne, ponoszone przez każdą rodzinę. W świetle powyższego uznano, że w rodzinie wnioskodawcy szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie odsetek, czy rozłożenie zobowiązania na raty, nie występują, a sygnalizowane przez wnioskodawcę podczas wywiadu leczenie jego oraz syna ma charakter doraźny i nie pociąga za sobą znacznych nakładów finansowych. Uważając powyższą decyzję za krzywdzącą, Z. D. wniósł od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucając, że organ pierwszej instancji, badając sytuację majątkową, zażądał od niego dokumentów za cztery miesiące 2012 r., a wziął pod uwagę jedynie ostatni miesiąc – kwiecień, w którym dochód skarżącego wyniósł około [...] zł, podczas gdy w pozostałych miesiącach skarżący wykazał straty. Organ żądał także dokumentów za cały rok 2011, do których w decyzji w ogóle się nie odniósł. Ponadto strona podniosła, że nie wzięto pod uwagę kosztów studiów córki oraz pobytu syna w ośrodku [...] i jego leczenia z uzależnienia od narkotyków, które potraktowano jako chorobę doraźną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając jako organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powzięte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że rodzina nie znajduje się w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania ulgi w postaci rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oraz umorzenia odsetek. Wprawdzie rodzina znajduje się w określonej sytuacji materialnej, jednakże nie stanowi ona samoistnego powodu zastosowania przedmiotowej pomocy. W rodzinie nie występuje niepełnosprawność, a poprzez podjęcie zatrudnienia przez żonę wnioskodawcy poprawiła się sytuacja materialna rodziny. Jak podniesiono, posiadane dochody pozwalają na regulowanie wydatków związanych z utrzymaniem rodziny. Są to typowe koszty ponoszone przez każdą rodzinę, tym samym nie występują szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie wnioskowanej pomocy. Rodzina obecnie nie korzysta ze świadczeń rodzinnych, co w ocenie organu może świadczyć o określonym statusie materialnym. Zauważyć należy, że to z winy wnioskodawcy nastąpiło nienależne pobranie świadczeń rodzinnych, a ze względu na upływ czasu od ostatecznej decyzji w tym zakresie i brak aktywności strony, wysokość odsetek prawie zrównała się z należnością główną. Wcześniej wnioskodawca ubiegał się jedynie o umorzenie powstałego zobowiązania, a nie był zainteresowany rozłożeniem należności na raty, czy też odroczeniem terminu płatności. Sama trudna sytuacja materialna rodziny, na którą wskazuje skarżący, nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Organ podniósł, że umorzenie odsetek, czy też rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń, w tych okolicznościach pozostawałoby w sprzeczności z interesem społecznym w sytuacji, gdy sytuacja faktyczna rodziny daje możliwości spłaty tych należności. Mając zatem powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło jak wskazano wyżej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję Z. D. ponowił zarzuty przytoczone w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, zwrócił się z prośbą o dokładne zapoznanie się z jego sytuacją oraz wysłuchanie jego wyjaśnień osobiście, z uwagi na popełnione w przedmiotowej sprawie uchybienia. Strona wyraziła chęć uregulowania zobowiązania mimo trudnej sytuacji finansowej, wnosząc jednak o lepsze warunki spłaty, tj. o rozłożenie na raty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wraz z jego argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że materialną przesłankę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 30 ust. 9 u.ś.r., w myśl którego organ właściwy dla wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Nie ulega zatem wątpliwości, iż przed wydaniem decyzji na podstawie cyt. przepisu organ powinien ustalić zdolność zobowiązanego do dokonania spłaty oraz zakres, w jakim zwrot nienależnie pobranych świadczeń wpłynie na sytuację życiową zobowiązanego. Przedmiotowa decyzja jest typowym przykładem decyzji uznaniowej, tzn. takiej, w której od uznania organu zależy treść wydanego rozstrzygnięcia. Powołując się na stanowisko judykatury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243), należy stwierdzić, że obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 k.p.a. Sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także, czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu, umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organ zaniechał rzetelnej weryfikacji materiału dowodowego i stanu faktycznego w zakresie zdolności skarżącego do spłaty nienależnie pobranych świadczeń i to mimo podnoszenia przez skarżącego istotnych, konkretnych argumentów w odwołaniu z dnia [...] lipca 2012 r. Organ w żaden sposób nie uwzględnił tego, że skarżący w miesiącach [...] i [...] 2012 r. ponosił straty z tytułu prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej i stratę wykazał również w 2011 r. Ponadto, zarówno z protokołu, jak i ze zgromadzonych dokumentów oraz zaświadczeń wynikają liczne wydatki rodziny, których organ w ogóle nie wziął pod uwagę wydając swoją decyzję. Według ustaleń wywiadu, uzupełnionych o załączone zaświadczenia, rachunki oraz dowody wpłat, skarżący ponosi wydatki związane z czesnym za studia na uczelni wyższej córki [...]. oraz wynajmem stancji dla studiującej córki, opłatą za przedszkole córki [...], spłatą kredytu na zakup mieszkania – na łączną sumę [...] zł. Skarżący zwracał uwagę również na koszty ponoszone w związku z leczeniem odwykowym syna. Prawdą jest, że nie wskazywał żadnych konkretnych kwot ponoszonych z tego tytułu, jednak organ winien w takiej sytuacji wezwać go do sprecyzowania tej okoliczności. Na część z powyższych okoliczności, co już wskazano, zwrócił uwagę organu odwoławczego sam skarżący w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, co jednak nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją tegoż organu. Jak wynika z powyższego, analiza stałych wydatków rodziny zobowiązanego, dokonana przez organ pierwszej instancji, a nie zweryfikowana przez organ odwoławczy, jest pobieżna i wyrywkowa. Nie można było zatem w oparciu o nią w sposób rzetelny ocenić zdolności spłaty zobowiązania. Takie zachowanie organów obu instancji stanowi niepodważalne naruszenie art. 6-9 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych, zmierzających do rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności i mamy do czynienia z decyzją o charakterze uznaniowym, jest rażącym uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością wydanej decyzji. Ponownie rozstrzygając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i usunie popełnione naruszenia, a w szczególności uwzględni aktualną sytuację majątkową skarżącego (w tym wymienione wcześniej wydatki) i ustosunkuje się do kwestii strat ponoszonych przez skarżącego w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Na koniec należy wskazać, że nie mogły podlegać ocenie Sądu zarzuty skarżącego dotyczące wysokości kwoty, której zwrotu żąda organ, albowiem kwestia ta dotyczy ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] i leży poza przedmiotem orzekania Sądu w niniejszym postępowaniu.