II SA/Bd 909/14

Dnia 22 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 października 2014 roku sprawy ze skargi PPHU [...] J. M., P. M. Spółka Jawna na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 909/14 UZASADNIENIE Starosta R. decyzją z dnia ....2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z elementami infrastruktury technicznej na działkach o numerach ewidencyjnych ..., ..., ... i ... w miejscowości Z. dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego Eksport-Import "A" J. M. i P. M. spółka jawna. Odwołanie od tej decyzji złożyli małżonkowie B. i B. D. oraz L. i E. A.. Zarzucili oni Staroście, że naruszając przepisy prawa, w tym między innymi art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, nie uznał ich za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych, podczas gdy działki będące ich własnością leżą obszarze oddziaływania tych elektrowni. Wojewoda K.-P. decyzją z dnia ...2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako: "kpa", umorzył postępowanie odwoławcze, uznając że osoby wnoszące odwołanie nie mają przymiotu strony. Stwierdził, że odwołujący się są wprawdzie bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy, ale nie mogą swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli B. i B. D. oraz L. i E. A., wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucili organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa i wykazywali konieczność uznania ich za strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18.09.2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 566/13) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia ....2013 r. uznając za zasadne zarzuty naruszenia przez organ II instancji art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Sąd zobowiązał organ, aby ponownie rozpoznając sprawę wprost określił jaki jest zakres oddziaływania planowanej inwestycji w odniesieniu do nieruchomości, których właścicielami są skarżący oraz aby na podstawie tych ustaleń wyjaśnił, czy przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia ....2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Starosty R. z dnia ....2012 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że inwestor – spółka "A" pismem z dnia ....2013 r. powiadomiła organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy dwóch elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną oraz, że przeprowadzone zostały przez ten organ dwie kontrole tej budowy i nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Wojewoda podkreślił w związku z tym, że bezspornym jest zakończenie budowy elektrowni wiatrowych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co musi być wzięte pod uwagę jako aktualny stan faktyczny sprawy i dlatego nie może orzec co do istoty sprawy, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18.09.2013r. (sygn. akt II SA/Bd 566/13). Ponadto Wojewoda stwierdził, że istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma więc charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zatem jeśli inwestor zakończył roboty budowlane, orzekanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest możliwe. Nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym zrealizowanie inwestycji jest podstawą do umorzenia całego postępowania prowadzonego w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Mając zatem na uwadze treść art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego i fakt zawiadomienia przez inwestora organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, Wojewoda uznał, że przedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka "A"- skarżąca, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez zastosowanie tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 105 § 1 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że organ odwoławczy słusznie stwierdził, że w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę aktualny stan faktyczny sprawy. W orzecznictwie sądowym utrwalił się bowiem pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 1988 r. SAA.U 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72.). Słusznie też, w ocenie skarżącej, organ odwoławczy uznał, że jeżeli inwestor rozpoczął i zakończył roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji, to orzekanie w sprawie o pozwolenie na budowę co od istoty sprawy nie jest możliwe. Natomiast zdaniem skarżącej organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa. Skarżąca rozpoczęła bowiem roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i roboty te zakończyła zawiadamiając o tym organ nadzoru budowlanego. Tym samym ostateczna decyzja została przez skarżącą wykonana. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy powinien uchylić taką decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzja ta bowiem pomimo jej wykonania winna dalej funkcjonować w obrocie prawnym jako prawidłowa. Skarżąca podkreśliła, że wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego możliwe jest jedynie w wyjątkowych sytuacjach określonych w kpa i że istnienie tej decyzji jest istotne z punktu widzenia organu nadzoru budowlanego, który przeprowadza z urzędu albo na wniosek kontrole stanu technicznego obiektów budowlanych. Jeżeli zaś organ odwoławczy stwierdza w uzasadnieniu, że z uwagi na rozpoczęcie i zakończenie robót budowlanych postępowanie jest bezprzedmiotowe, to zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa, rozstrzygając w granicach sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym. W przedmiotowej sprawie Sąd bowiem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić na wstępie należy, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja kasacyjna organu II instancji, wydana wskutek rozpoznania odwołania E. i L. A. oraz B. i B. D., którą organ ten uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Sąd zauważa, że do rozpoznania odwołania przez organ II instancji doszło bez dokonania ustaleń w zakresie jego dopuszczalności. Wskazać należy w związku z tym, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, odwołanie jest dopuszczalne między innymi wtedy, gdy zostanie wniesione przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa czy tak, jak w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; ze zm.). Organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest więc zweryfikować w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania, gdyż skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona. W niniejszej sprawie odwołanie wniosły osoby, które nie były uznane za strony w postępowaniu przed organem I instancji. Również Wojewoda, jako organ odwoławczy początkowo nie uznał odwołujących się za strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy natomiast, wyrokiem z dnia 18.09.2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 566/13) zobowiązał Wojewodę do przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia czy odwołującym się przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda będąc związany na mocy art. 153 ppsa wskazaniami WSA w Bydgoszczy co do dalszego postępowania, powinien był dokonać tych ustaleń i to niezależnie od tego, że znana już była jemu okoliczność zakończenia budowy objętej decyzją organu I instancji o pozwoleniu na budowę. Przymiot strony jest przesłanką formalną, której spełnienie warunkuje merytoryczne rozpoznanie sprawy i jako taka musi być zbadana w pierwszej kolejności. Dopiero po ustaleniu przez organ odwoławczy, w toku postępowania wstępnego, z zachowaniem zasad wynikających z art. 7. 8, 77 § 1, 80, i 107 § 3 kpa, że odwołujący są stroną postępowania możliwe będzie merytoryczne rozpoznanie ich odwołania i następnie wzięcie pod uwagę także tego, że budowa, której dotyczy decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę została zakończona w dniu ....2013 r. Zakończenie spornej budowy nie jest natomiast okolicznością wyłączającą konieczność ustalenia przez organ odwoławczy dopuszczalności odwołania. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej, co do zasady może skutkować wydaniem orzeczenia, na podstawie art. 134 kpa o niedopuszczalności odwołania. Należy wziąć pod uwagę jednak to, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie art. 134 kpa z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w razie stwierdzenia braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05 i z dnia 18 maja 2012r., sygn. akt I OSK 1091/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05; dostępne na stronie nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy natomiast, odnosząc się jednocześnie do zarzutów skargi, że w przypadku gdyby organ odwoławczy uznał, iż odwołujący mają przymiot strony, to koniecznym będzie rozpoznanie ich odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy będzie musiał wziąć pod uwagę to, że budowa została zakończona. Zrealizowanie inwestycji objętej zakresem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia ....2012 r. potwierdza materiał zgromadzony w rozpoznawanej sprawie. Fakt ten wynika z przyjęcia w dniu .... 2013 r., w trybie art. 54 i 57 ustawy Prawo budowlane zawiadomienia inwestora o zakończeniu robót budowlanych wykonanych na podstawie w/w decyzji, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. i wprowadzenie do rejestru pod numerem .... (vide: zawiadomienie k-62, pismo organu k-63). W tych okolicznościach faktycznych, jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, orzekanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest możliwe. Wynika to z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, iż po rozpoczęciu robót budowlanych możliwość udzielenia pozwolenia na budowę już nie istnieje. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą zatem orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto lub co więcej zrealizowano w całości. Dlatego też w orzecznictwie i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 kpa ulec umorzeniu (vide: wyroki NSA z dnia 22 lipca 1998 r., IV SA 1453/96, niepubl., z dnia 6 października 1998 r., IV SA 1750/96, LEX nr 43777, z dnia 30 kwietnia 1999 r., IV SA 675/97, LEX nr 47191 i z dnia 5 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX nr 53387, a także wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93, LEX nr 375905; Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 322). Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót (vide: wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., II OSK 285/05; dostępny na stronie nsa.gov.pl). Potwierdzeniem tej zasady jest art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W realiach niniejszej sprawy, czyli na etapie postępowania drugoinstancyjnego, powyższe oznaczałoby konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji umarza postępowanie gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Rozpoznanie przez organ odwoławczy (architektoniczno-budowlany) odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę po tym, jak budowa została już zakończona nie może skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego tej decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody jest więc wadliwe także z tego powodu, że uchylono nim decyzję organu I instancji o pozwoleniu na budowę, ale przede wszystkim dlatego, co wyjaśniono na wstępie rozważań, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wstępnego w celu ustalenia dopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego przez E. i L. A. oraz B. i B. D. Mając powyższe na uwadze, uznając że zaskarżona decyzja narusza prawo, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.), jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy (pkt 2 sentencji wyroku), a o kosztach na podstawie art. 200 i art 205 § 2 tej ustawy ( pkt 3 sentencji wyroku). Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda zobowiązany będzie zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku.