II SA/Bd 909/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Prezydent Miasta T., działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą środowiskową" lub "u.o.i.ś."), po rozpatrzeniu wniosku spółki B. . z o.o., decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "Instalacja termicznego przekształcania odpadów komunalnych (pre-RDF/RDF) z odzyskiem energii na działce [...] z obrębu [...] przy ul. [...] ([...]) w T. wraz z towarzyszącą infrastrukturą (...)". Odwołanie od decyzji złożyło Towarzystwo [...] (tj. Skarżący, zwany także dalej "Towarzystwem"). W odwołaniu Towarzystwo wskazało, że nie otrzymało odpowiedzi organu na złożone w toku postępowania wnioski. Towarzystwo zarzuciło, że w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko nie uwzględniono Programu ochrony powietrza w zakresie pyłu zawieszonego PM10, PM2,5 oraz benzo(a)piranu dla strefy miasto T. uchwalonego przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. Towarzystwo wskazało, że na terenie T. występują przekroczenia poziomu docelowego benzo(a)piranu oraz przekroczenia standardu powietrza pyłu zawieszonego PM2,5. Według odwołującego projektowana spalarnia będzie emitować znaczne ilości wskazanych wyżej substancji a w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (zwanym "raportem OOŚ") nie przewidziano działań kompensacyjnych zmniejszających ich emisję z innych źródeł. Wobec tego realizacja przedsięwzięcia nie jest możliwa gdyż zgodnie z art. 225 ustawy Prawo ochrony środowiska instalacja nie będzie mogła uzyskać pozwolenia na wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza. Odwołujący wskazał również, że przedsięwzięcie spowoduje dodatkową, niekompensowaną emisję dwutlenku węgla do atmosfery czego nie wyliczono w raporcie OOŚ, w tym względzie Towarzystwo wskazało na roczny raport holenderskiej spalarni AVR oraz wyliczenia dokonane w oparciu o dane z tego raportu. Odwołujący zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż w planowanej spalarni nie będą spalane odpady zmieszane, natomiast dla obliczenia emisji CO2 autorzy raportu przyjęli wskaźnik dla spalarni zmieszanych odpadów komunalnych. W odwołaniu podniesiono również, że w raporcie OOŚ brakuje odniesienia do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/852 z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia ram ułatwiających zrównoważone inwestycje. Zarzucono również, że przedłożony raport OOŚ nosi datę [...] czerwca 2023 r. i odwołuje się do uchwały nr 57 Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 r. która w tym czasie była już nieaktualna, gdyż 12 czerwca 2023 r. uchwałą nr 96 Rada Ministrów przyjęła Krajowy plan gospodarki odpadami 2028. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35, 37, 54 lit. b), 58 lit. b), 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) planowana inwestycja kwali?kuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Prezydent Miasta T. postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nałożył na Inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z [...] czerwca 2023 r. Inwestor przedłożył do akt sprawy raport oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji sporządzony [...] czerwca 2023 r. Po uzupełnieniu raportu OOŚ i przedłożeniu jego ujednoliconej wersji (przy piśmie z [...] października 2023 r.) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z [...] grudnia 2023 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] października 2018 r. Kolegium stwierdziło także, że przedłożony do akt sprawy raport OOŚ zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w szczególności zawiera analizę wszystkich przewidzianych prawem wariantów tj. proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego nr 1 oraz racjonalnego wariantu alternatywnego nr 2. Kolegium zauważyło, że liczba stron w sprawie przekracza 10. W związku z tym zgodnie z art. 74 ust. 3 u.o.i.ś. zastosowanie miał art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Organ pierwszej instancji obwieszczał informacje o podejmowanych w sprawie czynnościach procesowych. Także po wydaniu decyzji dokonano stosownych jej obwieszczeń. Tym samym umożliwiono stronom jak i społeczeństwu udział w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało je za niezasadne. Kolegium podkreśliło, że zarzut stawiany raportowi OOŚ powinien być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem. Kolegium wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3179/17, w którym wskazano, że raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści (ustaleń) może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. Zdaniem Kolegium z treści odwołania nie wynika natomiast jakie przepisy zostały według Stowarzyszenia naruszone w prowadzonym postępowaniu. Skarżący opiera swoje niezadowolenie z decyzji wyłącznie o własne przekonania poparte określonymi materiałami naukowymi lub prasowymi interpretowanymi w określony sposób. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja środowiskowa ma ustalać efekty środowiskowe zastosowania odpowiednich środków, jakie zaś to mają być środki określają, poprzez inne akty administracyjne, właściwe do tego organy. Tym samym decyzja środowiskowa nie służy np. ustaleniu dopuszczalnych poziomów emisji gdyż kwestie te reguluje pozwolenie emisyjne. Nadto z raportu, wbrew twierdzeniom Skarżącego, wynika jaki wpływ planowana inwestycja ma na powietrze atmosferyczne. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w raporcie Programu ochrony powietrza w zakresie pyłu zawieszonego PM10, PM2,5 oraz benzo(a)piranu dla strefy miasto T. uchwalonego przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. jak i uchwały nr 96 Rady Ministrów którą przyjęto Krajowy plan gospodarki odpadami 2028 - Kolegium wyjaśniło, że raport OOŚ nie zawiera terminu ważności. Elementy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określa art. 66 u.i.o.ś. Zarówno ten przepis, jak i inne przepisy tej ustawy nie wprowadzają okresu, po upływie którego raport traciłby ważność. Kolegium wskazało ponadto, że z odwołania nie wynika jak nieuwzględnienie aktualnych programów/planów wpływa na poprawność raportu. Kolegium podniosło, że dokonało analizy tych dokumentów zarówno w wersji archiwalnej jaki i aktualnej i nie doszukało się w różnicach między nimi wpływu na ustalenia poczynione w sporządzonym raporcie. W skardze do sądu administracyjnego Towarzystwo wniosło o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta. Skarżący wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odwołaniu oraz podniósł, że Kolegium w większości nie odniosło się do zarzutów odwołania. Skarżący zakwestionował stanowisko Kolegium, że podważenie treści (ustaleń) raportu "może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych". Zdaniem Skarżącego, wbrew twierdzeniom Kolegium, raport OOŚ nie może opierać się o nieaktualne, mające już wyłącznie znaczenie archiwalne dokumenty. Skarżący zarzucił także, że Kolegium nie powiadomiło Towarzystwa (a także pozostałych stron postępowania i społeczeństwa) o wpłynięciu odpowiedzi Inwestora na wniesione odwołanie, przez co zostało pozbawione możliwości zapoznania się z nim i odniesienia do zawartych w nim stwierdzeń. Ponadto Kolegium nie poinformowało ani Towarzystwa, ani społeczeństwa, o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i możliwość wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, przez co doszło do naruszenia przez co doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Kolegium podniosło ponadto, że informacja o wydaniu decyzji została opublikowana w BIP Kolegium i Urzędu Miasta T.. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Kolegium podniosło, że nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Instalacji Termicznego Przekształcenia Wstępnie Przetworzonych Odpadów Komunalnych (preRDF/RDF) tzw. spalarni odpadów. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem II instancji przed wydaniem decyzji. Słusznie wskazuje Kolegium na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko zgodnie z którym dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło skarżącemu przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. II OSK 329/22). W niniejszej sprawie Skarżące Towarzystwo tego rodzaju wywodu nie czyni, a tym samym zarzut jest niezasadny. Niezasadny jest także zarzut braku ogłoszenia zaskarżonej decyzji. W aktach organu odwoławczego znajdują się dokumenty potwierdzające ogłoszenie decyzji na tablicach ogłoszeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Urzędu Miasta T. wraz z adnotacją o okresie, w którym wywieszono ogłoszenia (k.119 oraz początkowe karty akt bez numeracji) a także skierowanie decyzji do ogłoszenia w BIP. W pozostałej części skargi (w połączniu jej z treścią wcześniejszego odwołania) Skarżący w istocie kwestionuje treść raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji. W tym względzie należy przede wszystkim wskazać, że zasadne jest stanowisko Kolegium odnośnie ograniczonej możliwości i sposobu kwestionowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stanowisko to wielokrotnie wyrażały sądy administracyjne. W szczególności, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 1418/22 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz w LEX pod nr 3703008) "W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autorzy takiego opracowania - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - powinni posiadać wiedzę specjalistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1514/21). Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13). Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności. W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych". Podzielając powyższe stanowisko Sąd zauważa, że Skarżące Towarzystwo nie przedstawiło w sprawie żadnego dokumentu o charakterze kontrraportu na poparcie tezy o niedostatecznym uwzględnieniu, przy ocenie planowanej inwestycji, ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza w zakresie pyłu zawieszonego PM10, PM2,5 oraz benzo(a)piranu. Towarzystwo poprzestało jedynie na ogólnikowym powołaniu się na raport o działaniu innej spalarni położonej w Holandii i dokonywane na podstawie tego raportu wyrywkowe wyliczenia mające wykazać poziom emisji dwutlenku węgla, a także powołało się ogólnie na obowiązujące akty prawne. Należy przy tym zauważyć, że jeżeli chodzi o Program ochrony powietrza w zakresie pyłu zawieszonego PM10, PM2,5 – to w aktach organu I instancji (przy k. 78) znajduje się (najwyraźniej przeoczone przez Kolegium) uzupełnienie treści raportu OOŚ, z podpisami zespołu autorskiego, dokonane w formie "Odpowiedzi na Wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia 13.11.2023 r. (...)". W punkcie 6 tej "Odpowiedzi ..." autorzy raportu analizują kwestię usytuowania przedsięwzięcia względem obszarów, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia, z uwzględnieniem obowiązującej uchwały Sejmiku Województwa [...] i jej aktualizacji dokonanej uchwałą Sejmiku nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. Konstatacją analizy uwzględniającej także ww. uchwałę z 2023 r. jest stwierdzenie, że planowane przedsięwzięcie usytuowane jest poza obszarami przekroczeń standardów jakości środowiska (k. 9 "Odpowiedzi ..."). Natomiast jeżeli chodzi o Krajowy plan gospodarki odpadami to w punkcie 20.2.2. wersji raportu OOŚ (opatrzonej datą 2023-06-23) odniesiono się zarówno do KPGO 2022 jak też do ówczesnego projektu KPGO 2028. Dokonując kontroli w zakresie nieobjętym zarzutami skargi Sąd stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja środowiskowa nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa, zwłaszcza z przepisami o postępowaniu wyjaśniającym. W szczególności w postępowaniu Inwestor przedstawiał kompletny i spójny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zostały także przeprowadzone wymagane prawem uzgodnienia z właściwymi organami. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.