II SA/Bd 91/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia uchybień w zakładzie drobiu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt 3 zdanie drugie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w A. z dnia [...] 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącego od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w A., po zapoznaniu się z protokołem kontroli przeprowadzonej w F. nakazał usunięcie stwierdzonych uchybień poprzez między innymi: – zaopatrywanie stada reprodukcyjnego, z którego są pozyskiwane jaja wylęgowe w świadectwo zdrowia, o którym mowa w załączniku nr 1 rozdział 1 pkt II/10/ 1b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 września 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych mających zastosowanie do drobiu i jaj wylęgowych – Dz. U. nr 219 poz. 2225 (pkt 2 decyzji), – przedstawienie Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w A. programu badań w kierunku Salmonella pullorum, Salmonella gallinarum i Mycoplasma gallisepticum w celu ustalenia częstotliwości wystawiania stosownego świadectwa zdrowia, przy czym świadectwo zdrowia winno być wystawiane przez wyznaczonego urzędowo lekarza weterynarii, każdorazowo po otrzymaniu wyników badań, zgodnie z przyjętym programem (pkt 3 decyzji) Odwołując się od powyższej decyzji J. C. zakwestionował zawarte w jej punkcie 3 polecenie zobowiązujące do uzyskiwania świadectwa zdrowia, przy czym świadectwo zdrowia dla stada reprodukcyjnego , z którego pozyskiwane są jaja wylęgowe, każdorazowo po otrzymaniu wyników badań, zgodnie z przyjętym programem badań w kierunku Salmonella pullorum, Salmonella gallinarum i Mycoplasma gallisepticum oraz wnioski o uchylenie decyzji we wskazanej części. Zdaniem odwołującego się, który nie neguje samej zasadności zobowiązania go do przedstawienia programu badań, wymieniony w decyzji przepis rozporządzenia z dnia 16 września 2004 r. ani żaden inny przepis prawa nie zawiera podstawy prawnej do żądania uzyskiwania świadectwa zdrowia stada z żądaną częstotliwością, to jest każdorazowo po przeprowadzeniu badania. Z pkt 10 ust 1 pkt b rozdziału 1 punktu II Załącznika nr 1 do wyżej wymienionego rozporządzenia wynika jedynie, że do wylęgu mogą być przeznaczone jaja pozyskane ze stada, dla którego zostało wystawione świadectwo zdrowia, a stado hodowane przez odwołującego się takie świadectwo posiada. Nie uwzględniając odwołania [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w A. w zaskarżonej części. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że do oceny stanu zdrowia ptaków konieczne jest zapoznanie się z wynikami badań w kierunku Salmonella pullorum, Salmonella gallinarum i Mycoplasma gallisepticum, a opiekujący się zakładami drobiu urzędowy lekarz weterynarii powinien świadectwo zdrowia dla stada wystawiać z częstotliwością nie mniejszą niż określają to minimalne zakresy programowe kontroli określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 16 września 2004 r. Ponadto jaja wylęgowe będące przedmiotem handlu powinny być pozyskiwane ze stad, które zostały zbadane przez urzędowego lekarza weterynarii w czasie 72 godzin przed wysyłką, albo były poddane comiesięcznym kontrolom zdrowia przeprowadzanym przez urzędowego lekarza weterynarii, a ostatnia kontrola została przeprowadzona w okresie 31 dni poprzedzających wysyłkę (§ 6 ust. 1 lit. c oraz lit. b). W świetle zatem przepisów Powiatowy Lekarz Weterynarii w A. nakładając kwestionowany obowiązek postąpił prawidłowo. J. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii wnosząc o jej uchylenie. W skardze powtórzył argumentację odwołania, że treść pkt 10 ust 1 pkt b rozdziału 1 punktu II Załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 16 września 2004 r. wskazał tylko na konieczność posiadania świadectwa zdrowia stada, z którego pozyskano jaja wylęgowe, przeznaczone do wylęgu i w którym prowadzi się program badań w kierunku wymienionych w tym przepisie chorób, przy czym wymóg ten spełnia. Z żadnego zaś przepisu prawa nie wynika, by raz wystawione świadectwo zdrowia traciło swoją ważność wraz z upływem jakiegoś okresu lub by istniała konieczność wydawania nowych świadectw każdorazowo po przeprowadzeniu badań w zakresie Salmonella pullorum, Salmonella gallinarum i Mycoplasma gallisepticum w zakładzie reprodukcyjnym. Poza tym nie istnieje urzędowy wzór świadectwa zdrowia dla stada drobiu reprodukcyjnego, choć powyższy przepis rozporządzenia stawia wymóg zaopatrywania stada w takie świadectwo. Skarżący podniósł również, że wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dla potwierdzenia zajętego stanowiska przyczyny § 5 i § 6 rozporządzenia dotyczą tylko jaj wylęgowych będących przedmiotem handlu (wynika to z ich treści i tytułu rozdziału, w którym są zamieszczone), które to pojęcie zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. nr 69, poz. 625) zawierające upoważnienie do wydania rozporządzenia, oznacza handel w rozumieniu przepisów o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego. Stosownie zaś do art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. nr 33 poz. 288) handel to swobodny obrót pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej w rozumieniu art. 23 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Natomiast odbiorcami jaj wylęgowych pochodzących z zakładów skarżącego są wyłącznie kontrahenci krajowi (rynek krajowy), a zatem nie wykonuje handlu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie wywodząc, iż ze względu na zagrożenie dla zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt nie można opierać się na jednym świadectwie zdrowia wystawionym po jednorazowym badaniu w kierunku salmonelloz i mykoplazm, bowiem stan zdrowia drobiu może się zmieniać w trakcie okresu odchowu i produkcji jaj wylęgowych. Tymczasem kolejne badania wykonane zgodnie z programem kontroli chorób mogą wykazać zakażenie drobiu. Świadectwo jest zaś dowodem na to, że drób jest zdrowy na poszczególnych etapach odchowu i produkcji jaj. w odpowiedzi nadto podano, iż ferma drobiu J. C. umieszczona została przez Głównego Lekarza Weterynarii na liście zakładów przesłanej Komisji Europejskiej wraz z planem zatwierdzania zakładów drobiu w zakresie uprawnień do handlu sporządzonym zgodnie z dyrektywą Rady 90/539/EWG z dnia 15 października 1990 r. w sprawie warunków zdrowotnych zwierząt, regulujących handel wewnątrzwspólnotowy i przewóz z państw trzecich drobiu i jaj wylęgowych i plan ten został zatwierdzony na posiedzeniu Stałego Komitetu Weterynaryjnego w Brukseli w dniu 15 lipca 2005 r. W związku z tym funkcjonowanie fermy skarżącego musi być zgodne z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 września 2004 r. bez względu na to, gdzie sprzedaje wyprodukowane jaja wylęgowe. Z odpowiedzi wynika również, iż właściciel fermy nie ponosi kosztów wystawienia świadectwa zdrowia, a jedynie koszty nadzoru wykonywanego przez inspekcję weterynaryjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego obowiązku polegającego na uzyskiwaniu świadectwa zdrowia dla stada reprodukcyjnego, z którego pobierane są jaja wylęgowe, każdorazowo po otrzymaniu wyników badań, zgodnie z przyjętym programem badań w kierunku Salmonella pullorum, Salmonella gallinarum i Mycoplasma gallisepticum, Powiatowy Lekarz Weterynarii wskazał w swej decyzji rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 września 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych mających zastosowanie do drobiu i jaj wylęgowych (Dz. U. nr 219, poz. 2225), a konkretnie pkt II 10 ppkt 1b rozdziału 1 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia określającego szczegółowe wymagania weterynaryjne dla prowadzenia zakładu drobiu. Stosownie do punktu II 10 ppkt 1 do wylęgu mogą być przeznaczone jaja wylęgowe pozyskane ze stada: a) w którym prowadzi się program badań w kierunku Salmonella pullorum, Salmonella gallinarum i Mycoplasma gallisepticum w przypadku kur, b) dla którego wystawione zostało świadectwo zdrowia. Żaden inny przepis rozporządzenia ani załączników do niego nie reguluje kwestii związanych z wystawianiem świadectwa zdrowia. Zawarte są natomiast w nich unormowania określające częstotliwość przeprowadzania kontroli zdrowia stada reprodukcyjnego (§5 pkt 2b, §6 pkt 1c,d, § 11 pkt 3 rozporządzenia) i badania stanu samego zakładu wylęgowego (załącznik nr 1 pkt II 18), a załącznik nr 2 do rozporządzenia dotyczy programu kontroli chorób w przypadku zakażenia. Konieczność przeprowadzenia kontroli, czy badania nie może być utożsamiana z obowiązkiem uzyskania świadectwa zdrowia stada. Do domagania się, czy nakazania realizacji tego obowiązku nie uprawnia przede wszystkim sama treść wskazanego wyżej punktu II 10 ppkt 1b załącznika nr 1, w którym mowa jest o jednym świadectwie zdrowia, wystawionym dla danego stada. Rację ma przy tym skarżący, iż wymienione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, nie mające zresztą związku z wystawianiem świadectw zdrowia przepisy §5 pkt 2 lit. b i §6 pkt 1 lit. c,d zamieszczone są w rozdziale 2 rozporządzenia dotyczącym wymagań weterynaryjnych dla handlu drobiem i jajami wylęgowymi, a przez "handel" w związku z odwołaniem zawartym art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. nr 69, poz. 625, ze zm.) należy, zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. nr 33 poz. 288) obowiązującej w dacie rozstrzygania w sprawie, rozumieć swobodny obrót pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej w myśl art. 23 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Identyczną definicję handlu zawiera art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 10 grudnia 2003 r. o kontroli weterynaryjnej w handlu (Dz. U. nr 16, poz. 145). Natomiast, jak twierdzi skarżący, jest dostawcą jaj wylęgowych na rynek krajowy. Również z akt administracyjnych nie wynika, by prowadził handel w powyższym znaczeniu. Utrzymując w mocy, w zaskarżonej części decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w A. organ II instancji nie wykazał w uzasadnieniu swej decyzji innych prawnych podstaw do nałożenia na skarżącego kwestionowanego przez niego obowiązku. Uzasadnienie decyzji w istocie zawiera powtórzenie treści pisma Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] 2005 r. nr [...]. W wymienionym piśmie Główny Lekarz Weterynarii zamieścił między innymi wskazanie, iż opiekujący się zakładem drobiu urzędowy lekarz weterynarii powinien świadectwo zdrowia dla stada wystawiać z częstotliwością nie mniejsza, niż określają to minimalne zakresy programów kontroli chorób, a nawet kierując się dodatkowo zapisem pkt 18 części II załącznika nr 1 do rozporządzenia , raz w miesiącu. Powyższe wskazanie, a raczej zalecenie było w ocenie Sądu przyczyną zobowiązania skarżącego w punkcie 3 decyzji z dnia 29 września 2005 r. do uzyskania świadectwa zdrowia każdorazowo po otrzymaniu wyników badań zgodnie z przyjętym programem. Pismo Głównego Lekarza Weterynarii, czy też wytyczne tego organu nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia decyzji administracyjnej na określony podmiot obowiązku. Podstawa prawna do wydania przez organ administracji publicznej decyzji nakładającej na osobę fizyczna lub inny podmiot obowiązek może być – z uwagi na fakt, że dotyczy to sfery praw i wolności obywatelskich – jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a nie aktu ustawodawczego (ustawy lub dekretu z mocą ustawy) albo aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym. W rozporządzeniu zaś wykonawczym z dnia 16 września 2004 r., jak wyżej wskazano, brak jest przepisu uprawniającego do nałożenia obowiązku o którym mowa w pkt 3 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii. Pismo z dnia 25 lutego 2005 r. jest aktem kierownictwa wewnętrznego i może wiązać jedynie adresata służbowo podporządkowanego Głównemu Lekarzowi Weterynarii. Także wymieniona w odpowiedzi na skargę dyrektywa Rady 90/539/EWG z dnia 15 października 1990 r. (opublikowana w Dz. U. UE.L.303.6) nie upoważniała do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że brak jest w niej zapisu dotyczącego częstotliwości wystawiania świadectw zdrowia dla stada, z którego pozyskiwane są jaj wylęgowe. Z przedstawionych wyżej względów, mając na uwadze ogólne zasady wydawania decyzji na podstawie przepisów prawa, orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz punktu 3 decyzji organu I instancji, w kwestionowanej części, zgodnie z art. 145 §1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).