II SA/Bd 910/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w T., na podstawie art. 233 § 1 pkt 2a w związku z art. 221 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60; z późn. zm.; zwanej w skrócie "o.p.") w związku z art. 8, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, zwanej w skrócie "u.g.h.") - uchylił w całości swoją poprzednią decyzję z dnia 17 marca 2011 r. nr [...] oraz odmówił skarżącej spółce F. sp. z o.o. w J. przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności do dnia 28 sierpnia 2011 r. Organ wskazał, że w dniu 18 lutego 2011 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w T. z wnioskiem o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności (tj. do dnia 28 sierpnia 2011 r.), określonego w pkt V decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia 31 sierpnia 2009 r. nr [...] udzielającej Spółce zezwolenia na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa kujawsko – pomorskiego. Wniosek uzasadniony był zmianą stanu prawnego, kryzysem gospodarczym wpływającym na podejmowanie przez władających lokalami decyzji gospodarczych, niską świadomością władających lokalami w zakresie procedur administracyjnych, odstępowaniem władających lokalami od zawartych umów, jak również wielką rotacją działalności placówek gastronomicznych, handlowych i usługowych – które to okoliczności wnioskodawczyni uznała za niezależne od niej. Decyzją z dnia 17 marca 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją nr [...] przedłużył o 6 miesięcy termin rozpoczęcia działalności – do dnia 28 lutego 2011 r. Po doręczeniu ww. decyzji Spółka w dniu 25 marca 2011 r. złożyła pismo, w którym poinformowała, że w dniu 18 sierpnia 2010 r. decyzją nr [...] organ wydał już decyzję, w której przedłużył termin na rozpoczęcie działalności do dnia 28 lutego 2011 r. Spółka wskazała, że niedopuszczalne jest ponowne wydanie decyzji w tym samym przedmiocie. Ponieważ ww. pismo zostało złożone w terminie do złożenia odwołania – Dyrektor Izby Celnej potraktował je jako odwołanie od decyzji z dnia 17 marca 2011 r. Rozpatrując odwołanie organ, rozważając treść art. 234 Ordynacji podatkowej stwierdził, że decyzja z dnia 17 marca 2011 r. jest tożsama z decyzją z dnia 18 sierpnia 2010 r., a tym samym jest obciążona wadą kwalifikowaną, skutkująca koniecznością uchylenia decyzji z 17 marca 2011 r. Odnośnie możliwości przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności Dyrektor wskazał, że stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych istnieje możliwość wystąpienia przez podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. W przedmiotowej sprawie skorzystał już raz z prawa przedłużenia terminu na rozpoczęcie działalności, nie jest zatem możliwe kolejne przedłużenie terminu. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia 31 maja 2011 r. w części odmawiającej Spółce przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności do dnia 28 sierpnia 2011 r. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 48 ust. 1 u.g.h. – poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 253a o.p., co polegało na błędnym uznaniu, że art. 48 ust. 1 u.g.h. znajduje zastosowanie także w sytuacji, gdy niepodjęcie działalności w zakresie gier automatach o niskich wygranych w terminie wskazanym w zezwoleniu jest skutkiem wyłącznie okoliczności nadzwyczajnych i niezawinionych po stronie operatora gier; 2) art. 120, art. 121 § 1, art. 122 oraz art. 234 i art. 233 § 2 o.p. – poprzez bezpodstawne uznanie istnienia podstawy do wydania negatywnego dla Spółki merytorycznego ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, mimo braku poczynienia przez organ jakichkolwiek ustaleń faktycznych, które były niezbędne dla prawidłowego rozpoznania sprawy, co w sposób istotny ograniczyło prawa Spółki do obrony swoich praw; w zakresie prawa europejskiego naruszenie: 1) przepisów procedury, polegające w szczególności na wydaniu orzeczenia na podstawie aktu prawnego, który – w kontekście prawa Unii Europejskiej – powinien zostać uznany przez organ za nieobowiązujący i co powinno spowodować odmowę jego zastosowania, a to przede wszystkim z uwagi na doniosłe uchybienia w procedurze prawotwórczej, brak realizacji obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej (art. 8 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy Nr 98/34); 2) fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej zawartych w Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r. zwanym "Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej" (w skrócie "TFUE"), tj. przepisów: – art. 34 TFUE (poprzednio art. 28 TWE); – art. 49 TFUE (poprzednio art. 43 TWE); – art. 56 TFUE (poprzednio art. 49 TWE); w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego; w zakresie prawa krajowego – naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji RP – zasady ochrony interesów w toku oraz praw podmiotowych słusznie nabytych; 2) art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 Konstytucji RP – zasady proporcjonalności sensu stricte; 3) art. 2 i art. 61 Konstytucji RP – zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej; 4) art. 7 Konstytucji RP – zasady legalizmu w związku z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP; 5) art. 2 Konstytucji RP – zasady przyzwoitej legislacji. poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w której mieszczą się wskazane zasady szczegółowe. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że bezspornym w sprawie pozostaje, iż termin na rozpoczęcie działalności, określony na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 6 i art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 129 ust. 1 in fine u.g.h., zmieniony następnie decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia 18 sierpnia 2011 r. upłynął w dniu 28 lutego 2011 r. Z uwagi na szereg nadzwyczajnych, niezależnych od spółki i niedających się wcześniej przewidzieć okoliczności, podjęcie działalności we wszystkich punktach gier objętych zezwoleniem, w terminie do tego wyznaczonym, okazało się niemożliwe. Niemożliwym okazało się rozpoczęcie działalności w pełnym zakresie także w dodatkowo wyznaczonym sześciomiesięcznym terminie, a więc do dnia 28 lutego 2011 r. Spółka podniosła, że bezwzględne stosowanie art. 48 ust. 1 u.g.h. także w okolicznościach nadzwyczajnych, gdy z przyczyn obiektywnych i niezawinionych przez spółkę podjęcie działalności regulowanej nie jest możliwe, wywołuje istotne wątpliwości prawne z punktu widzenia zgodności tego przepisu z prawem konstytucyjnym oraz prawem europejskim. Unormowanie to uniemożliwia operatorowi gier uniknięcie negatywnych skutków niepodjęcia działalności, w postaci utraty prawa do jej prowadzenia w tych punktach. Istotne jest, że udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych warunkowane jest uprzednim opłaceniem zezwolenia, a także zabezpieczeniem prawidłowego wykonywania działalności (w każdym punkcie gier). Uiszczając te należności, spółka nie mogła przewidzieć wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jej skorzystanie z uprzednio nabytych praw. Zdaniem Spółki nawet uznanie zgodnie art. 48 ust. 1 u.g.h. z Konstytucją RP i prawem europejskim nie pozwala na zastosowanie tego przepisu w razie gdyby niepodjęcie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w terminie do tego wskazanym było skutkiem wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. Okoliczności takie uzasadniają bowiem zmianę zezwolenia we wnioskowanym zakresie w oparciu o art. 253a o.p. Spółka podniosła także, że poprzednio obowiązująca do dnia 31 grudnia 2009 r. ustawa o grach i zakładach wzajemnych co prawda nie zawierała wprost uregulowania dopuszczającego przedmiotową zmianę, niemniej zmiana taka możliwa była na zasadach ogólnych dla zmiany decyzji ostatecznych, przewidzianych w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) Przepis ten nie przewidywał żadnych ograniczeń co do dopuszczalnej liczby zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Obowiązujący od 1 stycznia 2010 r. art. 48 ust. 1 u.g.h. wprowadza istotne ograniczenie praw spółki urządzającej gry na automatach o niskich wygranych w stosunku do praw, które spółka posiadała na mocy poprzednio obowiązującej ustawy, jednocześnie wpływając ograniczająco na zakres prowadzonej na rynku gier działalności. Stąd wątpliwości co do zgodności przepisów u.g.h. z prawem europejskim. Niezależnie od tego pełnomocnik spółki poddał pod rozwagę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również wystąpienie – na podstawie art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją u.g.h., w szczególności art. 48 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 2 u.g.h. ewentualne zawieszenie postępowania do czasu udzielenia przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu odpowiedzi na pytanie prejudycjalne sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 261/10, III SA/Gd 262/10 i III SA/Gd 352/10 oraz do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 549/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zaskarżona decyzja, chociaż dotyczy zezwolenia wydanego pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, została wydana pod rządami obowiązującej ustawy o grach hazardowych. Z zasady praworządności wynika natomiast konieczność stosowania przepisów obowiązujących w momencie wydania decyzji. Zgodnie z art. 135 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 1 u.g.h. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielone na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie o grach hazardowych dla zmiany zezwoleń. Miał zatem zastosowanie art. 48 ust. 1 u.g.h. zezwalający jedynie na jednokrotne przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Jest to przepis jasny nie jest możliwe odstąpienie od określonej nim zasady z powodu okoliczności wskazywanych przez Spółkę. Organ podniósł, że nie można mówić o zastosowaniu przepisu sprzecznego z Konstytucją RP. Te uprawnienia, która skarżąca nabyła na podstawie zezwolenia wydanego w sierpniu 2009 r., stosownie do art. 129 ust. 1 u.g.h., pozostały w mocy. Strona nie nabyła natomiast żadnych podlegających ochronie uprawnień, polegających na zagwarantowaniu jej, że raz przedłużany termin będzie przedłużany wielokrotnie. Zdaniem organu niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów TFUE oraz Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informatycznego. Wskazany przez skarżącą art. 34 TFUE (d. 28 TWE) dotyczy swobody przepływu towarów, nie ma zatem zastosowania do usług, jakimi jest prowadzenie działalności w zakresie gier losowych i hazardowych. Sprzeczność przepisów TFUE dotyczą swobody przepływu. Przepisy ustawy o grach hazardowych nie różnicują sytuacji obywateli innych państw Unii w stosunku do obywateli RP w zakresie możliwości prowadzenia przez nich działalności w zakresie gier na automatach, dlatego nie mogą pozostawać w sprzeczności z art. 49 i 56 TFUE, odnoszącymi się do swobody przedsiębiorczości jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Brak sprzeczności z przepisami ww. Dyrektywy wynika zaś z tego, iż przepisy u.g.h. nie mają charakteru przepisów technicznych, do których ta Dyrektywa się odnosi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W zaskarżonej decyzji materialno - prawną podstawę odmowy zadośćuczynienia wnioskowi skarżącej Spółki stanowił art. 48 ust. 1 u.g.h. Stosownie do tego przepisu podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności, przy czym termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy ustalony przez organy celne stan faktyczny wykluczał – jak przyjęto w decyzji – zastosowanie dyspozycji wskazanego przepisu. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych wynika, że jeszcze przed wszczęciem sprawy rozpoznawanej przez Sąd spółka składała wiosek o przedłużenie, określonego w zezwoleniu, terminu rozpoczęcia działalności i decyzją Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia 18 sierpnia 2010 r. uzyskała takowe przedłużenie do dnia 28 lutego 2011 r. Wniosek sformułowany w rozpoznawanej sprawie był zatem drugim wystąpieniem Spółki o przedłużenie raz już przedłużonego terminu. Odnosząc te ustalenia do dyspozycji art. 48 ust. 1 zdanie drugie u.g.h., należy stwierdzić, że organy celne niewadliwie odmówiły stronie ponownego przedłużenia terminu, skoro termin pierwotny był już raz przedłużony ("jednokrotnie"). Wobec niedwuznacznego brzmienia art. 48 ust. 1 zdanie drugie u.g.h., organy celne – należące do konstytucyjnego zbioru organów władzy publicznej i zobowiązane do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 7 Konstytucji RP) – nie mogły orzec wbrew ustawowemu ograniczeniu co do jednokrotnego tylko przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności. Trzeba przy tym podkreślić, że w przywołanym unormowaniu ustawodawca nie uczynił żadnego wyjątku od zakazu powtórnego przedłużenia terminu, w szczególności zaś nie odwołał się do podnoszonych przez stronę skarżącą utrudnień (gospodarczych, funkcjonalnych, organizacyjnych) przy rozpoczęciu działalności w zakresie gier. Należy na marginesie zauważyć, że podnoszonych przez spółkę okoliczności, które miałyby uzasadniać przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności, nie sposób uznać za "nadzwyczajne". Trudno bowiem za taką okoliczność uznać zmianę woli części spośród kontrahentów spółki, co do dalszej z nią współpracy. Zawieranie i rozwiązywanie umów między podmiotami gospodarczymi jest zjawiskiem powszechnym, zaś sytuacje, w których – mimo wcześniejszych negocjacji – nie dochodzi do kontraktu z innym przedsiębiorcą, powinny być wkalkulowane w ryzyko prowadzonej działalności gospodarczej, w szczególności wówczas, gdy działalność taka opiera się na współpracy z kilkudziesięcioma podmiotami jednocześnie. Nie można także podzielić zarzutu skarżącej o nieprawidłowej wykładni art. 48 ust. 1 u.g.h. i niezastosowaniu art. 253a o.p., co zdaniem spółki miałoby polegać na błędnym przyjęciu przez organy, że art. 48 ust. 1 u.g.h. znajduje zastosowanie także w sytuacji, gdy niepodjęcie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w terminie wskazanym w zezwoleniu jest skutkiem wyłącznie okoliczności nadzwyczajnych i niezawinionych po stronie operatora gier. Trzeba bowiem mieć na uwadze relacje między art. 253a o.p. i art. 48 ust. 1 u.g.h. Pierwszy z przepisów, zamieszczony w rozdziale "Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej", przewiduje nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Takie rozstrzygnięcie może być uchylone lub zmienione przez organ, który je wydał, jeżeli spełnione są łącznie trzy przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie zabrakło drugiej ze wskazanych przesłanek, ponieważ zmianie w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności sprzeciwia się art. 48 ust. 1 zdanie drugie u.g.h., stanowiąc niedwuznacznie, że termin ten może być przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Gdyby przyjąć – jak zdaje się sugerować strona skarżąca – że zastosowanie nadzwyczajnej instytucji przewidzianej w art. 253a o.p. jest niezależne od szczególnej dyspozycji zawartej w art. 48 ust. 1 zdanie drugie u.g.h., doszłoby niewątpliwie do rażącego naruszenia prawa poprzez obejście normy bezwzględnie wiążącej zarówno organy administracji publicznej, jak i strony postępowania, w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności. Nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznych (w tym także art. 253a o.p.) nie mogą służyć podważaniu czy też obchodzeniu bezwzględnie obowiązujących norm ustawowych, do których należy również uregulowanie zawarte w art. 48 ust. 1 u.g.h. Wobec obowiązywania art. 48 ust. 1 u.g.h., niewłaściwe jest odwoływanie do – występującej pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych – praktyki stosowania art. 155 k.p.a. do przedłużania terminu rozpoczęcia działalności. W ówczesnym stanie prawnym nie było bowiem odpowiednika art. 48 ust. 1 u.g.h., który – podobnie jak ten przepis – regulowałby odrębnie i w sposób bezwzględnie obowiązujący kwestię przedłużenia terminu do rozpoczęcia działalności. W takiej sytuacji nie można było wykluczyć zastosowania art. 155 k.p.a. w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności, jeżeli nie istniał przepis szczególny "sprzeciwiający się" takiej zmianie decyzji, a strona wyraziła zgodę na przedłużenie terminu i na rzecz takiej zmiany przemawiał skonkretyzowany interes społeczny lub jednoznacznie wykazany słuszny interes strony. W obowiązującym stanie prawnym nie można natomiast żądać przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w trybie art. 253a o.p. (odpowiednio art. 155 k.p.a.), skoro istnieje przepis szczególny (art. 48 ust. 1 u.g.h.) obejmujący swym zakresem przedmiotowym właśnie przedłużenie terminu do rozpoczęcia działalności, a przy tym regulujący tę kwestię wyczerpująco i w sposób bezwzględnie obowiązujący. Odnośnie zarzutu naruszenia pozostałych wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania, które miałoby polegać na braku koniecznych ustaleń faktycznych należy zauważyć, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył w istocie wyłącznie stosowania prawa, nie obejmował natomiast istotnych do rozstrzygnięcia faktów, które zostały dostatecznie odzwierciedlenie w dokumentach urzędowych (decyzjach administracyjnych) znajdujących się w aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu, art. 48 ust. 1 u.g.h, , jak i art. 135 ust. 1 u.g.h., znajdujące zastosowanie w rozpoznawanym przypadku, nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy Nr 98/34/WE. Działalność w sferze urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, nie może być rozpatrywana w kategoriach "gry" jako "towaru" w rozumieniu traktatu Wspólnoty Europejskiej, jak również "produktu" w rozumieniu art. 1 pkt 1 Dyrektywy, lecz wyłącznie jako "usługa". Regulacje zawarte w ustawie o grach hazardowych, w części w której dotyczą one gier na automatach o niskich wygranych, nie spełniają wymogów usługi społeczeństwa informacyjnego określonego w art. 1 pkt 2 Dyrektywy 98/34. Gra na automacie tego rodzaju nie jest bowiem usługą na odległość – świadczoną bez równoczesnej obecności stron. (por. uzasadnienie postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 262/10, por także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 185/11). Wskazane przez skarżąca art. 48 ust. 1 i art. 135 ust. 1 u.g.h., nie wymagały wobec tego notyfikacji, a tym samym unormowań tych nie można było uznane za bezskuteczne. Należy podkreślić, że w przeciwieństwie do sytuacji, które stały się podstawą skierowania pytań prawnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej we wskazanych przez skarżącą postanowieniach WSA w Gdańsku – przepis ustawowy określający ograniczoną możliwość przedłużania terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier losowych (w tym na automatach o niskich wygranych) sam w sobie nie prowadzi do stopniowego ograniczenia możliwości urządzania tego typu gier (świadczenia tego typu usług), a jedynie prowadzi do wyeliminowania z obrotu gospodarczego w zakresie gier losowych i hazardowych podmiotu, który nie jest w stanie nawet rozpocząć prowadzenia tego typu usługi. W konsekwencji nie można kwestionowanych przez spółkę przepisów postrzegać jako ograniczających swobodę przedsiębiorczości lub swobodę przepływu usług (art. 49 i art. 56 TFUE), czy jako środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 34 TFUE. Odnośnie zarzutu naruszenia norm Konstytucji RP należy zauważyć, że wprawdzie uregulowanie zawarte w art. 48 ust. 1 u.g.h. ogranicza termin i liczbę przedłużeń rozpoczęcia działalności w porównaniu z poprzednim stanem prawnym, co czyni sytuację podmiotu mniej korzystną, jednakże – wbrew temu co twierdzi skarżąca – nie można takiego działania legislatora uznać za uchybiające ustawie zasadniczej. Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego oraz wywodzone z niej zasady: ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa, ochrony praw nabytych i interesów w toku, proporcjonalności, legalizmu, rzetelnej legislacji, czy obowiązku informacyjnego organów, nie wykluczają stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe, nakazując jednak, by procedurę ustawodawczą przeprowadzono z uwzględnieniem ustanowionego zakazu wstecznego działania prawa oraz nakazu przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, w tym zasady dostatecznej określoności przepisów prawa, a także ustanawiania odpowiedniej vacatio legis. Uzasadnieniem odejścia od zasady ochrony praw nabytych może być bowiem potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Nadto ustawodawca ma prawo dokonywać zmiany przepisów zgodnie z oczekiwaniami społecznymi. Ingerując w prawa nabyte, ustawodawca powinien jedynie umożliwić zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do nowej sytuacji i dokończenie przedsięwzięć podjętych na podstawie wcześniejszej regulacji, co powinno znaleźć wyraz w przepisach przejściowych, dostosowawczych i końcowych nowego aktu prawnego. Oceniając w tym zakresie art. 48 ust. 1 u.g.h., stosowany w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h., daje się zauważyć, że przyjęta regulacja prawna nie zaskoczyła adresatów normy prawa, albowiem – dokonując przejścia z dotychczasowego stanu prawnego do nowych uregulowań – ustawodawca umożliwił dokończenie działalności zainicjowanej pod rządem ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a więc i gier na automatach o niskich wygranych prowadzonych w dotychczasowych miejscach (z możliwością jednorazowego przedłużenia terminu do rozpoczęcia działalności), mimo że od dnia wejścia w życie u.g.h. urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry (art. 14 ust. 1 u.g.h.), a także przewidział dostateczny, miesięczny (od dnia ogłoszenia u.g.h.) termin na dostosowanie się do postanowień promulgowanego aktu (art. 145 u.g.h.). Dlatego też Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw, aby na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności art. 48 ust. 1 u.g.h. (stosowanego w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h.) z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 61, art. 7 w związku z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.