II SA/Bd 910/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] czerwca 2020r. Burmistrz M. i Gminy w N. ustalił wobec M. K. (Skarżącego) opłatę za pobyt matki J. K. w Domu Pomocy Społecznej (DPS) w N. - w wysokości [...] zł miesięcznie począwszy od [...] grudnia 2019r. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o pomocy społecznej" lub "u.p.s."), wskazał, że Skarżący, jako syn J. K. jest w świetle ww. przepisu zobowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS, gdyż J. K. ponosi opłatę za pobyt w DPS w wysokości 70 % swojego dochodu, tj. [...] zł miesięcznie, a od [...] kwietnia 2020r. – [...] zł, natomiast średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca DPS w N. w roku 2019 wynosił [...] zł, a w roku 2020 wynosi [...] zł. Organ ustalił też, że kwota miesięcznego dochodu Skarżącego wynosi [...] zł i kwota ta przekracza 300% kryterium dochodowego (2.103 zł). Wobec powyższego organ stwierdził, że wnoszona opłata za pobyt matki w DPS mieści się w możliwościach finansowych Skarżącego, a po jej uiszczeniu dochód pozostający w dyspozycji nie będzie niższy niż 300% kryterium dochodowego. Organ podkreślił jednocześnie, iż Skarżący nie zadeklarował wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w drodze zawarcia umowy, w związku z tym zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. opłata została ustalona drodze decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił też, że J. K. posiada jeszcze innych zstępnych – czworo wnucząt, wobec których wszczęto odrębne postępowania administracyjne celem ustalenia wysokości opłat ich obciążających za pobyt J. K. w DPS. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, w którym podkreślił, że jedynym jego źródłem utrzymania jest emerytura w wysokości [...] zł. Obciążenie go opłatą wynoszącą [...] zł pozbawi go nadziei na poprawę sytuacji finansowej. Zarzucił organowi pominięcie okoliczności, na które zwracał uwagę w toku postępowania – tj. na ponoszenie wydatków związanych ze spłatą kredytu ([...] zł miesięcznie) i stałymi opłatami z tytułu utrzymania mieszkania, na stan zdrowia (stan po zawale serca, cukrzyca). W ocenie Skarżącego organ również w sposób nie wystarczający ustalił możliwości finansowe córek jego brata. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją nr [...] z [...] lipca 2020r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. SKO w uzasadnieniu decyzji podtrzymało w całości stanowisko organu I instancji o zgodności z prawem ustalonej przez organ I instancji opłaty za pobyt J. K. w DPS, podkreślając że w sposób prawidłowy ustalono dochody Skarżącego – nie odliczając stałych, bieżących miesięcznych opłat, kosztów utrzymania, jak również rat kredytu. Organ wskazał bowiem, że pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania – z wyłączeniem jedynie odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w art. 8 ust. 4 u.p.s., który ma zamknięty charakter. Na ww. decyzję SKO Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 , art. 78 § 1, art. 80 § 1, art. 102 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych oraz dowolną interpretację zebranego materiału dowodowego, polegającą na tym, że organ II Instancji wziął pod uwagę jedynie jego miesięczny dochód i kompletnie pominął jego stałe miesięczne wydatki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej, regulujące kwestie związane z ustalaniem odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Z ust. 2 pkt 1 wynika, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego (ust. 4). W art. 61 u.p.s. przewidziano, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Z art. 61 ust. 2 u.p.s. wynika, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził zasadę, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny oraz, że obowiązek ponoszenia przez podmioty określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej mieszkańca, którego dochód (70 % tego dochodu) nie wystarcza na pokrycie ustalanego i ogłoszonego średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, powstaje z mocy prawa i ma charakter kaskadowo subsydiarny, tzn. małżonek, krewni oraz gmina uiszczają opłatę dopiero wtedy, gdy mieszkaniec domu nie jest w tym zakresie samowystarczalny, z tym że małżonek zobowiązany jest w pierwszej kolejności, następnie zstępni przed wstępnymi, a dopiero na końcu gmina. Sama wysokość odpłatności może zostać ustalona w dwojaki sposób - w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź na podstawie decyzji administracyjnej, w przypadkach, o których mowa w art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s. W pierwszej kolejności organ winien dążyć do zawarcia z osobą zobowiązaną umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., a w przypadku, gdyby do jej zawarcia (z różnych przyczyn) nie doszło, winien ustalić wysokość opłaty w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 61 ust. 2d u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Ustalenie wobec zstępnych wysokości opłaty na podstawie umowy lub decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 2d u.p.s. następuje z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. (vide: art. 61 ust. 2d u.p.s.). W pierwszym z nich zawarto warunek o charakterze finansowym, wskazujący, że dochód zstępnych obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej musi być wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (w przypadku osoby samotnie gospodarującej - lit. a) lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (w przypadku osoby w rodzinie - lit. b), z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub odpowiednio 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ograniczenia określone w art. 103 ust. 2 u.p.s. to powinność uwzględnienia przy ustalaniu opłaty wysokości dochodów i możliwości osób zobowiązanych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ ustalając w drodze decyzji opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej ma powinność zarówno określenia kręgu osób zobowiązanych do pokrycia pozostałej części opłaty, jak i ustalenia warunków finansowo-majątkowych tychże osób, pozwalających na stwierdzenie, czy w świetle ww. wymogów, są one wystarczające do obciążenia tych osób stosownymi opłatami. W przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ winien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą, stanowiącą nie więcej niż 70% jego dochodów. Następnie organ winien ustalić krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i podjąć działania zmierzające do ustalenia ich sytuacji dochodowej i w konsekwencji wysokości opłaty (por.m.in. WSA w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 770/19 – dostępne w bazie Lex nr 2825366; WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 321/20 – dostępny w bazie Lex nr 3029042). Organ nie może zatem arbitralnie dokonać wyboru spośród zstępnych osoby, którą stać na uiszczenie wymaganej części opłaty, bez należytego rozważenia możliwości finansowych pozostały zstępnych, a nawet samego mieszkańca DPS. Organ powinien dążyć do równomiernego obciążenia zstępnych opłatą za pobyt krewnego w DPS. Każdy bowiem z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat, a różnicować je może jedynie wykazana przez każdego ze zstępnych sytuacja dochodowa lub majątkowa (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 259/17 – dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że J. K. posiada, poza Skarżącym, jeszcze czworo wnucząt, wobec których wszczęto postępowania administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty za jej pobyt w DPS. Pomijając nieprawidłowość prowadzenia odrębnych postępowań wobec wszystkich zobowiązanych do ponoszenia opłat to w sprawie zabrakło przede wszystkim poczynienia ustaleń, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, odnośnie dochodów i możliwości finansowych Skarżącego oraz pozostałych zstępnych J. K.. Brak ten nie pozwala zaś na zweryfikowanie prawidłowości obciążenia Skarżącego przedmiotową opłatą. W decyzji organu odwoławczego nie wskazano również w jaki sposób została wyliczona konkretna wysokość nałożonej na Skarżącego opłaty. Organ w żaden sposób nie wypowiedział się również odnośnie kwestii możliwości ponoszenia przez Skarżącego przedmiotowej opłaty, pomimo iż Skarżący podnosił zarzuty w tym zakresie, a jak podkreślono powyżej ustalając opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w trybie art. 61 ust. 2d u.p.s. następuje z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s., a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s., ale również możliwości Skarżącego, a ograniczenia określonego w art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 ust. 1 k.p.a.). Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną .w art. 11 k.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy oraz ustosunkowanie się do argumentów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 k.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ naruszył wskazane przepisy postępowania, z uwagi na niepoczynienie ustaleń, znajdujących wyraz w uzasadnieniu podjętych decyzji, dotyczących sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia opłaty przez Skarżącego, jako osoby zobowiązanej z mocy prawa do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS, a także niezweryfikowanie możliwości ponoszenia ustalonej opłaty przez Skarżącego w świetle powoływanych przez niego okoliczności dotyczących kosztów utrzymania i wydatków - w tym związanych z jego sytuacją zdrowotną. Brak poczynienia przez organ uzupełniających ustaleń we wskazanym zakresie oznacza, że podjęta przez organ decyzja nie poddaje się kontroli Sądu oraz budzi uzasadnione wątpliwości czy w sprawie nie ustalono w sposób dowolny przedmiotowej opłaty. Ponadto wskazać należy, że choć ustawodawca przyjął, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej istnieje od dnia umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, co w efekcie oznacza, że ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, to jednak w szczególności w sytuacji gdy ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej następuje w późniejszym czasie niż umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, tj. w trakcie pobytu osoby w domu pomocy społecznej, obowiązkiem organów ustalających opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej także za okres przed wydaniem decyzji jest szczególnie wnikliwe rozważenie możliwości uiszczenia opłaty za okres wsteczny przez osobę zobowiązaną, czego w sprawie zabrakło - co także stanowi o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy uwzględniając wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że podjęta w sprawie decyzja narusza ww. przepisy postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponownie prowadząc postępowanie organ powinien wyeliminować wskazane przez Sąd uchybienia tj. w szczególności zobowiązany będzie poczynić ustalenia odnośnie dochodów i możliwości finansowych Skarżącego oraz pozostałych zstępnych. Organ przy tym rozważy, czy ewentualne samodzielne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie będzie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności. W razie przeprowadzenia uzupełniających dowodów w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśni zaś sposób określenia względem osoby zobowiązanej konkretnej wysokość ustalonej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a także zobowiązany będzie wypowiedzieć się odnośnie wszystkich ustawowych ograniczeń dotyczących ustalenia w trybie art. 61 ust. 2d u.p.s. opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w tym więc i co do kwestii możliwości ponoszenia przez osobę zobowiązaną przedmiotowej opłaty. Należy także jednoznacznie wypowiedzieć się, ustalając opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, czy w jej ramach uwzględniono inne podmioty, o których mowa art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., w tym gminę, gdyż w przypadku gminy należy odróżnić własny ustawowy obowiązek partycypacji gminy w kosztach utrzymania pensjonariusza w domu pomocy społecznej wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s., od odpłat wnoszonych zastępczo przez gminę w sytuacji niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a u.p.s., z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, ustalonego uprzednio w decyzji lub umowie, którą to sytuację normuje art. 61 ust. 3 u.p.s. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 20 listopada 2020r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020r., poz. 857).