II SA/Bd 910/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. P. K. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2024 r. opartym na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "udip") zwrócił się do Prezydenta M. T. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: "udostępnienie dokumentów w zakresie zmian własnościowych i ich użytkowania działek [...] i po podziale działki [...] obr. [...], oraz jej wykreślenia z ewidencji gruntów", wyliczając jednocześnie w treści wniosku poszczególne dokumenty oraz zapytania o podstawę prawną poszczególnych działań. Skarżący wyjaśnił przy tym, że z racji toczącego się postępowania sądowego rzetelne i pełne informacje mogą mieć wpływ na ustalenie stanu prawnego przedmiotu pozwu, dlatego wnosi o wyjaśnienie procesu zmian właścicielskich wymienionych wyżej działek. W odpowiedzi na ww. wniosek Prezydent M. T. pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. poinformował skarżącego, że do rozpoznania wskazanego wniosku nie mają zastosowania przepisy udip, ponieważ wniosek ten nie dotyczy informacji w sprawach publicznych, lecz informacji we własnej indywidualnej sprawie – na co skarżący wskazał, wyjaśniając że przed sądem toczy się postępowanie, w którym chce przedstawić uzyskane informacje. Zdaniem organu, nie można żądać dokumentów w oparciu o przepisy udip, podczas gdy wnioskodawca ma możliwość złożenia stosownych wniosków dowodowych w konkretnym, toczącym się postępowaniu sądowym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. skarżący wniósł odwołanie "na odmowę udzielenia informacji publicznej". Podkreślając, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa, skarżący stwierdził, że pismo organu z dnia [...] sierpnia 2024 r. spełnia wymogi decyzji administracyjnej. Wskazał przy tym, że organ, który otrzymał wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien wydać formalnie pisemną decyzję adresowaną do wnioskodawcy, zawierającą informację o odmowie udostępnia informacji oraz uzasadnienie tej odmowy z powołaniem się na któryś z wyjątków przewidzianych w udip. Zarzucił, że w otrzymanej odmowie udostępnienia informacji publicznej nie powołano się na żaden z dopuszczalnych przez ustawę wyjątków i nie uzasadniono, dlaczego określony wyjątek ma w danym przypadku zastosowanie. Skarżący stwierdził, że wskazane przez organ podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej są sprzeczne z prawem, nieprawdziwe i wprowadzające w błąd w celu uniemożliwienia mu dochodzenia wnioskowanych informacji. Postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") w T., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "kpa"), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. SKO wskazało, w uzasadnieniu postanowienia, że należy odróżnić sytuację odmowy udostępnienia informacji publicznej, od poinformowania że żądanie wnioskodawcy nie obejmuje informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w art. 5 ust. 1-2b udip, a także gdy wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a jej udostępnienie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 udip), do której stosuje się przepisy kpa z pewnymi zmianami (art. 16 ust. 2 udip). Czym innym jest natomiast sytuacja, jak podkreśliło SKO, w której adresat wniosku stoi na stanowisku, że objęta nim informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, a tym samym przedmiot żądania nie mieści się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji. Powiadomienie o tym fakcie następuje w drodze zwykłego pisma (tzw. czynności materialnotechnicznej), nie zaś w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższych uwag SKO stwierdziło, że analiza pisma Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2024 r. wskazuje, że nie można go uznać za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2024 r. Organ wyraźnie bowiem informuje w nim wnioskodawcę, że nie uznaje informacji objętych wnioskiem za informacje o sprawach publicznych. Tym samym odmawia im statusu informacji publicznych. Ponadto Prezydenta Miasta T. nie powołuje się na żadną z ustawowych przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji, jak podsumowało SKO, treść ww. pisma przesądza, że nie jest to decyzja administracyjna. Podkreślając w dalszej kolejności, że z art. 127 § 1 kpa wynika, iż odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji, SKO stwierdziło, że skoro pismo Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie przysługuje od niego odwołanie. Dlatego też, jak wskazało SKO, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia należało w sprawie stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżącego na podstawie art. 134 kpa. Na powyższe postanowienie SKO skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu i podkreślając że pismo Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2024 r. zostało sformułowane jako informacja, a nie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego każda odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który został potraktowany odmownie, powinna być podjęta w formie decyzji, zawierającej podstawę prawną i informację o środkach odwoławczych. Pismo w formie informacji powinno zaś dotyczyć tylko wniosków załatwianych pozytywnie przez organ. Skarżący zarzucił również, że SKO nie zbadało czy zadane w przedmiotowym wniosku pytania mieszczą się w ramach zapytań o udzielenie informacji publicznej, i czy w związku z tym pismo Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2024 r. jest decyzją odmowną w zakresie udzielenia informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że zaskarżone postanowienie SKO i pismo Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2024 r. stanowią próbę uniemożliwienia mu dalszego dochodzenia udzielenia informacji publicznej i stanowią działanie na szkodę obywatela, celowo wprowadzające go w błąd w celu uniknięcia odpowiedzialności. Podkreślił również, że wnioskowane informacje dotyczą działek, które są lub były własnością Skarbu Państwa i dotyczą okresu, kiedy działki były własnością Skarbu Państwa, a informacja o sposobie i zgodności z prawem zmiany tych własności dla majątku Skarbu Państwa, nie może być objęta odmową udzielenia informacji, gdyż jest to forma kontroli obywatelskiej poprawności funkcjonowania urzędów publicznych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wydane na podstawie art. 134 kpa postanowienie SKO z dnia [...] września 2024 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2024 r. informującego skarżącego, że złożony przez niego wniosek nie dotyczy informacji o sprawach publicznych i, że nie mają do niego zastosowania przepisy udip. Zgodnie z powołanym przez SKO art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy wyjaśnić, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji, gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2394/15 – dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie przysługuj jedynie od decyzji administracyjnej. Jeżeli więc sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona zaskarża czynność nie będącą decyzją administracyjną, a więc wnosi – tak jak w przedmiotowej sprawie - odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, to organ odwoławczy zobligowany jest do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Art. 134 kpa stanowi bezwzględnie obowiązującą normą prawną określającą powinność działania organu w sposób w niej określony. Użyty przez ustawodawcę zwrot "stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania" jednoznacznie wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w art. 16 przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwóch przypadkach, tj. w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 udip. Przepis art. 16 ust. 1 udip ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji, a spełniony został warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji), lub też gdy konieczne jest umorzenie postępowania. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania. Wskazać należy przy tym, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, co wynika z art. 13 ust. 1 i 2 udip. W tym przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej. Decyzji administracyjnej nie wydaje się również, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip, gdy istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, czy też gdy adresat wniosku nie dysponuje wnioskowaną informacją. W tych sytuacjach adresat wniosku nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz informuje pisemnie o tym wnioskodawcę, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta T. udzielił skarżącemu odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. wyjaśniając, że w jego ocenie do żądanych informacji nie mają zastosowania przepisy udip, gdyż nie stanowią one informacji o sprawach publicznych. W piśmie tym nie wyrażono stanowiska o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Pismo to zawierało zatem wyłącznie treść, dla której przepisy ustawy nie przewidują wydania formy decyzji administracyjnej. Rację ma SKO, że pisma Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie można uznać za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, skoro organ wyraźnie informuje w nim wnioskodawcę, że nie uznaje informacji objętych wnioskiem za informacje o sprawach publicznych. W tej sytuacji SKO prawidłowo uznało, iż odwołanie od wskazanego pisma jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (pismo Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej) i zasadnie zastosowało przepis art. 134 kpa. Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącego o błędnej klasyfikacji przez organ I instancji żądanej informacji, zauważyć należy, iż zarzuty te nie podlegają badaniu w niniejszym postępowaniu, albowiem wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy, której przedmiotem jest kontrola wydanego na podstawie art. 134 kpa postanowienia SKO w przedmiocie nieporuszalności odwołania. Postanowienie to dotyczyło jedynie charakteru prawnego pisma Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2024 r. i kwestii dopuszczalności wniesienia od niego środka odwoławczego, a nie prawidłowości wyrażonego w nim stanowiska. Wyjaśnić należy, iż w tej sytuacji skarżący nie zostaje pozbawiony ochrony prawnej, bowiem w sytuacji gdy wnioskodawca uznaje, że organ nieprawidłowo uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, to może domagać się sądowej kontroli w drodze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 4288/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co też skarżący uczynił wnosząc skutecznie skargę do tut. Sądu na bezczynność Prezydent Miasta T.. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), oddalił wniesioną w sprawie skargę.