II SA/Bd 913/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na rzecz radcy prawnego D. F., 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Burmistrz Miasta A. K., w związku z wnioskiem p.p. K. i D. S., decyzją z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy na dobudowę budynku garażowego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr 122, w granicy z działką sąsiednią (nr 123), zabudowaną w granicy budynkiem mieszkaniowym, położonej przy ul. S., w obrębie ewidencyjnym miasta A.K. Odwołanie od tej decyzji złożył J. R., współwłaściciel działki nr 123, bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora. Podniósł w nim, że odległość projektowanego garażu od granicy jego działki, powinna wynosić zgodnie z aktualnie obwiązującymi przepisami 8 m. Poza tym poinformował, że część działki nr 123 została ukradziona przez Urząd Miejski i włączona do działki nr 122. Wniósł o zbadanie tej sprawy i przeprowadzenie wizji na miejscu. Podał także, że okna domu posadowionego na działce nr 122 wychodzą na jego działkę, na co nie wyraził zgody, tak samo jak na budowę betonowego płotu na granicy jego działki. Samorządowe kolegium Odwoławcze (SKO) we W., decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ I instancji w sposób prawidłowy i z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego. Zamierzenie inwestycyjne zostało – jako powodujące zmianę zagospodarowania terenu- ustalone poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, po przeprowadzeniu analizy z art. 53 ust. 3 ustawy. Projekt decyzji został (zgodnie z art. 50 § 4 ustawy), sporządzony przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi, (mgr inż. arch. W. R. nr upr. urbanistycznych [...]). Organ I instancji dokonał również analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą Załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Analizę wykonano zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Z analizy tej wynika, że możliwe jest ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołano przepis art. 56 ustawy (odpowiednio poprzez art. 64 ustawy) zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Dodatkowo, wskazano, że zaskarżona decyzja w punkcie 2.6 zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które inwestor musi zabezpieczyć już na etapie projektowania danego przedsięwzięcia. W świetle powyższego, w ocenie organu II instancji, decyzja o warunkach zabudowy zapobiega naruszeniu praw osób trzecich, w granicach przyjętych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ustalająca warunki zabudowy winna chronić interesy osób trzecich. Ochrona ta nie może być tak daleko idąca, jak na następnych, kolejnych etapach postępowania zamierzających do realizacji inwestycji (np. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzja o pozwoleniu na budowę). W aktualnie toczącym się postępowaniu bada się jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a w przypadku wystąpienia takiej zgodności, organ orzekający zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej (art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Kwestia powołana przez odwołującego nie stanowi zdaniem SKO przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Hipotetyczne obawy odwołującego co do naruszania jego prawa własności nie mają racji bytu z uwagi na fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju promesę uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak aby uzyskać pozwolenie na budowę, inwestor zobowiązany jest wstąpić na drogę postępowania administracyjnego, toczącego się w ramach przepisów prawa budowlanego i między innymi wykazać się bezspornym prawem do dysponowania terenem na cele budowlane. W tym właśnie postępowaniu, organy właściwe są zobligowane do przestrzegania przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych; są zobligowane ponownie zbadać cały cykl decyzyjny dotyczący decyzji o warunkach zabudowy oraz sprawdzić przed wydaniem pozwolenia na budowę, czy taka decyzja jest zgodna z prawem i nie narusza uprawnień sąsiedzkich. Zatem, na obecnym etapie postępowania, podnoszone zarzuty są przedwczesne i bezprzedmiotowe. Organ I instancji oraz organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są bowiem uprawione do badania i oceny potencjalnego naruszenia prawa własności. Odwołujący będzie mógł podnieść swoje zarzuty w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał także, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedzkiego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/2004). W spornej sprawie, w wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz analizy cech funkcji organ I instancji ustalił, że zasada dobrego sąsiedztwa będzie zachowana w wyniku realizacji planowanego zamierzenia. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skargę od powyższej decyzji złożył J. R. Podniósł w niej, że wcześniej SKO uchyliło decyzję ustalającą warunki zabudowy w całości, co daje dużo do myślenia, oraz że w obecnej decyzji ustalającej warunki zabudowy nic się nie zmieniło w stosunku do poprzedniej. Skarżący uważa, że projektowany garaż zostałby wybudowany na jego działce, podstępnie zagarniętej przez Urząd w A. K., co do której toczy się postępowanie przed sądem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, a ponadto podkreślając, że organ I instancji uzupełnił postępowanie we wskazanym zakresie i dlatego wskazana decyzja została utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu z przyczyn formalnych, albowiem skarżący nie posiada legitymacji do jej wniesienia. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 tej ustawy). Ponieważ skarżący nie posiada statusu prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, organizacji społecznej, czy też podmiotu, któremu ustawa szczególna przyznawałaby prawo do wniesienia skargi, więc uznanie go za legitymowanego do wniesienia skargi na decyzję SKO uzależnione było od wykazania, iż ma on interes prawny w sprawie. Co oznacza konieczność wykazania, że zaskarżona decyzja administracyjna dotyczy interesu prawnego skarżącego, który musi być interesem własnym, indywidualnym i wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96- ONSA 1997 z 2, poz. 89). Ze skargą co do zasady, może więc wystąpić podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 2003,s. 424). Interes prawny, o jakim mowa w zacytowanym powyżej art. 50 § 1 ma charakter materialnoprawny, bowiem jest on oparty na normach administracyjnego prawa materialnego – musi istnieć konkretna norma prawna przewidująca, w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym, możliwość wydania określonej decyzji, czy też podjęcia określonej czynności. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest w prawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej. Wskazać ponadto należy, że w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, iż art. 50 § 1 ustawy p.p.s.s. kreuje nowy rodzaj interesu prawnego w prawie administracyjnym. Jego treścią jest uprawnienie do żądania przeprowadzenie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem danego aktu lub czynności organów administracji publicznej. Zakres podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie musi się zatem pokrywać z zakresem podmiotów mających status strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 21 listopada 2006 r., sygn. akt II GKS 227/06). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ten pogląd podziela. W orzecznictwie sądów administracyjnych także wielokrotnie podkreślono, że stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady jest właściciel lub użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach przesłanek z art. 28 kpa, czyli wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek (uchwała składu 5 sędziów NSA z 25 września 1995 r., VI SA 13/95 – ONSA 1995 , z 4, poz. 154, oraz uchwała z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95- ONSA 1996, z 2, poz. 54). W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, wnoszący skargę jest współwłaścicielem działki sąsiadującej z działką, której dotyczy decyzja ustalająca warunki zabudowy. Powodem zaś zaskarżenia przez skarżącego zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji jest to, że w tych samych okolicznościach faktycznych - jak twierdzi skarżący -organy administracji wydały dwie sprzeczne ze sobą decyzje oraz to, że projektowany budynek garażowy byłby posadowiony na działce, którą skarżącemu podstępnie zagarnął Urząd w A. K. (vide: skarga z dnia 21 października 2008 r., pismo procesowe skarżącego z dnia 16 marca 2009 r.). Zapytany wprost na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącego o to jaki jest związek pomiędzy sferą indywidualną praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżona decyzją, nie wskazał takiego związku. Przyznał jedynie, że skarżący mógłby chronić swoje prawa dopiero w ewentualnym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku garażowego (vide: protokół rozprawy k -80). Skarżący nie wykazał więc, że zaskarżona przez niego decyzja dotyczy jego indywidualnego interesu prawnego. Należy mieć na uwadze to, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter tzw. promesy. Jej uzyskanie umożliwia jedynie późniejsze ewentualne starania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie nadaje żadnych praw. W szczególności zaś nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich [art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.)]. Ponadto, zgodnie z art. 63 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego terenu doręcza się odpis decyzji do wiadomości. Jak słusznie wskazano w treści zaskarżonej decyzji, dopiero w przypadku składania wniosku o pozwolenie na budowę, koniecznym będzie wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2.6.7. decyzji). Niemniej jednak wskazać należy, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że inwestorzy – K i D. S. na dzień wydania zaskarżonych decyzji dysponowali prawem, do nieruchomości- są użytkownikami wieczystymi tego gruntu (vide: informacja z rejestru gruntów k-7 akt administracyjnych). Podkreślić należy także, że Sąd Okręgowy we W., według oświadczenia skarżącego, w dniu 30 października 2008 r. oddalił apelację skarżącego w sprawie przeciwko K. i D. S. o wydanie nieruchomości (vide: zawiadomienie k-4, protokół rozprawy k- 79). Odnosząc się do zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, podkreślić należy także, że ewentualna budowa budynku garażowego wzdłuż granicy z działką skarżącego, jako przylegającego do ściany domu skarżącego bez otworów okiennych i drzwiowych jest dopuszczalne w myśl przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; ze zm.). Okoliczność ta jednak będzie mogła być podnoszona w toku ewentualnego postępowania o pozwolenie na budowę. Wskazać bowiem należy, że ewentualny zarzut nie dochowania warunków wynikających z zacytowanego powyżej rozporządzenia nie mógłby być powiązany z określonym w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu (cyt. powyżej) warunkiem zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Bowiem do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne czy Prawo geologiczne i górnicze (T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz", Zakamycze 2004, uwaga 6 do art. 61). Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarżący nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego mógłby skutecznie żądać ochrony swoich interesów w postępowaniu dotyczącym sądowej kontroli decyzji o warunkach zabudowy, orzeczono na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 ustawy p.p.s.a., jak w sentencji wyroku, nie uruchamiając kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.