II SA/Bd 916/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Stanisławy P., Czesława P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót remontowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu; Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., na podstawie art. 123 i 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót remontowych prowadzonych przez Marka L. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w T. bez wymaganego prawem pozwolenia oraz nadzoru osoby uprawnionej. Jak wynika z uzasadnienia wymienionego rozstrzygnięcia, powodem jego wydania był wniosek Marka L. z [...] 2005r. skierowany do Sądu Rejonowego w T. o zniesienie współwłasności części wspólnych nieruchomości oraz ustanowienie zarządcy nieruchomości przy ul. [...] w T. Zgodnie bowiem z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z [...] 2005 r. nr [...] Marek L. jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości (wysokość udziału - 1/4) oraz inwestor dokonujący w budynku określonych robót remontowo – budowlanych, został zobowiązany do dostarczenia stosownej dokumentacji (inwentaryzacji budowlanej, zgody wszystkich współwłaścicieli oraz uzgodnień z właściwymi organami), celem doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem. Z zawieszeniem postępowania administracyjnego nie zgodzili się małżonkowie Czesław i Stanisława P., którzy jako kolejni współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w T. (wysokość udziału - 1/4), zażaleniem z 27 czerwca 2005 r. zarzucili wydanemu 21 czerwca 2006 r. postanowieniu naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., wnosząc o merytoryczne rozpatrzenie i zakończenie sprawy oraz przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...] SR w T., XI Wydział Cywilny. Zdaniem odwołujących, inwestor nigdy nie wystąpił do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości o zgodę, nie dostarczył wymaganej zgody i nie wystąpił także do sądu o zgodę zastępczą do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ich zdaniem wniosek o zniesienie współwłasności i ustanowienie zarządcy nieruchomości nie jest tożsamy z wnioskiem o zgodę zastępczą na dysponowanie nieruchomością w celach budowlanych, a nadto oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późń. zm.) nakazuje inwestorowi legitymować się zgodą współwłaścicieli, a nie wnioskiem o zgodę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego słuszne jest stanowisko organu administracji I instancji, zgodnie z którym rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w T., XI Wydział Cywilny w związku z wnioskiem Marka L. o zniesienie współwłasności części wspólnych nieruchomości oraz ustanowienie zarządcy nieruchomości przy ul. [...] w T. Podkreślono, iż ponownie złożony w dniu 30 czerwca 2005 r., poprawiony wniosek w wyżej przedstawionym przedmiocie, uniemożliwia uchylenie zaskarżonego postanowienia, skutkiem czego postępowanie administracyjne musi zostać zawieszone na podst. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd. Zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. według organu jest bezzasadny, bowiem po ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, organ nadzoru budowlanego I instancji podejmie postępowanie i rozpatrzy sprawę uwzględniając cyt. przepisy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Bydgoszczy Czesław i Stanisława P. zarzucili naruszenie prawa materialnego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wnosząc jednocześnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Argumentacja skarżących sprowadza się do stwierdzenia, iż rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy w T. wniosku o zniesienie współwłasności części wspólnych nieruchomości oraz ustanowienie zarządcy tej nieruchomości, nie ma związku przyczynowo – skutkowego z rozpatrywaną przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji sprawą wykonanej samowoli budowlanej; nie może więc stanowić okoliczności uzasadniającej zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż także organ nie wystąpił do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (zgody zastępczej na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wobec jej nie posiadania przez inwestora). Zarzucono też organowi nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez nie przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z akt sprawy XI Ns 708/05, a zawieszenie postępowania w aktualnym stanie sprawy prowadzi zdaniem skarżących do zwłoki w merytorycznym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i uznając brak nowych okoliczności oraz nietrafność podniesionych zarzutów, powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność orzeczenia organu administracji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jego legalności, stwierdzić należy, iż postanowienie to uchybia prawu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie odgrywa prawidłowe określenie jej zakresu przedmiotowego. Jak wynika bowiem z akt sprawy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie incydentalne wydane w trakcie trwania postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżących w sprawie robót remontowych prowadzonych przez Marka L. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w T. bez wymaganego prawem pozwolenia oraz nadzoru osoby uprawnionej. Ocena legalności tego postanowienia obejmuje jedynie zagadnienie proceduralne dotyczące zastosowania przez organ orzekający instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego. Normujący tę kwestię przepis art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sprawą zasadniczą dla oceny wniosku była kwestia dotycząca wyjaśnienia pojęcia "zagadnienia wstępnego". W literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której "wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 429). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie prejudycjalne, które wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ. Ocena organów orzekających w sprawie wniesienia do Sądu Rejonowego w T. wniosku o zniesienie współwłasności części wspólnych nieruchomości oraz ustanowienie zarządcy tej nieruchomości i obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie robót remontowych prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia oraz nadzoru osoby uprawnionej, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest pozbawiona podstaw prawnych a przez to błędna. Badając możliwość zniesienia współwłasności części wspólnych nieruchomości oraz ustanowienie zarządcy tej nieruchomości Sąd Rejonowy w T. nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w podanym wyżej rozumieniu lecz wyłącznie orzeka w przedmiocie czynności następujących po zdarzeniu stanowiącym przedmiot postępowania, a przez to nie mających doniosłości prawnej dla prawidłowej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Samo więc wszczęcie postępowania przed Sądem Rejonowym w T. w przedmiocie zniesienia współwłasności części wspólnych nieruchomości oraz ustanowienia zarządcy tej nieruchomości, nie uzależnia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na podstawie ustalonych bezspornie jej okoliczności, przy uwzględnieniu obowiązującego stanu prawnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w istocie najważniejszym elementem konstrukcyjnym instytucji zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu (por. uzasadnienia wyr. NSA: z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.). Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., np. zwrócenie się organu administracji publicznej do organu wyższego stopnia o interpretację prawa, o opinię w celu wyjaśnienia wątpliwości prawnych w rozpoznawanej sprawie (wyr. NSA z dnia 30 marca 1983 r., I SA 1796/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 21 oraz z dnia 17 marca 1988 r., SAB/Gd 14/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 41). Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Wymaganej tu bezpośredniej zależności nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. W tym stanie rzeczy dokonana przez organ odwoławczy ocena, prowadząca do uznania, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest prawidłowa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane.