II SA/Bd 916/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr. ) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009r. sprawy ze skargi firmy w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz firmy w Ś. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 916/08 Uzasadnienie [...] Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2008r. nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. K. z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy administracyjnej: Burmistrz Miasta i Gminy P. K. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] ustalił na wniosek [...] Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji paliw oraz stacji LPG (gaz propan-butan), budynku socjalno-magazynowego, szamba, niezbędnej infrastruktury na działce nr [...] oraz budowie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej (działka nr [...]) w miejscowości Ś. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Kółko Rolnicze w Ś. podnosząc, że decyzja organu I instancji zawiera błędy formalno-prawne. Kółko Rolnicze wskazało, że firma [...] Sp. z o.o. nie jest właścicielem działki nr [...], a właściciel działki nigdy nie był wymieniony jako strona w sprawie. Ponadto strona zarzuciła nieprawidłową analizę stanu faktycznego działki nr [...] zawartą w pkt 3 analizy i podała, że działka jest zabudowana, uzbrojona i znajdują się na niej dwa zbiorniki do przechowywania paliw płynnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, że wprawdzie załącznik mapowy do przedmiotowej decyzji został sporządzony na mapie w skali 1:500, ale granice obszaru analizowanego nie spełniają wymogów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Nadto Kolegium podkreśliło, że w treści analizy nie zostały uwzględnione wymogi dotyczące określenia szerokości elewacji frontowej (§), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§7), a także ustaleń dotyczących geometrii dachu, do czego obliguje § 8 rozporządzenia. Kolegium uznało, że brak w analizie ww. elementów powoduje, że analiza ta jest niepełna i niekompletna, a jeżeli teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo, to sporządzona analiza i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom planowanej inwestycji. Burmistrz Miasta i Gminy P. K. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji paliw oraz stacji LPG (gaz propan-butan), budynku socjalno-magazynowego, szamba, niezbędnej infrastruktury na działce nr [...] oraz budowie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej (działka nr [...]) w miejscowości Ś. wskazując, że została wykonana nowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego uwzględniająca brakujące elementy oraz wskazując, że wprowadzano niezbędne korekty zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Kółko Rolnicze w Ś. podnosząc, że organ I instancji nie uwzględnił w toku postępowania wszystkich stron postępowania, tj. działki Straży Pożarnej o nr [...], która graniczy przez drogę dojazdową do działki nr [...]. Następnie podniosło, że nie uwzględniono sąsiada, który jest właścicielem działki także graniczącej z działką nr [...]. Podało także, że działka ta jest zabudowana, co potwierdza wpis do księgi wieczystej. Kółko Rolnicze podniosło również, że organ I instancji nie prowadził postępowania ani żadnych konsultacji z mieszkańcami, ani z organizacjami społecznymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił wywód prawny dotyczący stosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. I tak organ odwoławczy podkreślił, że stronami postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będą: zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana oraz inne podmioty, o ile powołując się na konkretny przepis prawa wykażą interes prawny do udziału w postępowaniu. Tymi innymi podmiotami mogą być właściciele nieruchomości, które znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji. Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, oprócz w/w są także współwłaściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenami inwestycji. Organ odwoławczy uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał, że z akt sprawy nie wynika, czy organ I instancji prowadząc postępowanie ustalił w sposób prawidłowy krąg osób, które mają przymiot strony. Brak jest dokumentu w postaci wypisu z ewidencji gruntów na podstawie, którego można uznać, że w postępowaniu brały udział wszystkie osoby uprawnione. Wątpliwości w tym zakresie wzbudza okoliczność, którą podniosło Kółko Rolnicze, iż stroną postępowania winna być również Straż Pożarna, bowiem ich działka jest w bezpośrednim sąsiedztwie z działką przeznaczoną pod planowaną inwestycję. Ponadto Kolegium podkreśliło, że pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie prawa, które jest jedną z podstaw do wznowienia postępowania. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem konsultacje ze społeczeństwem, w tym sołectwem nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami postępowania mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Podmiot zgłaszający zamiar występowania w charakterze strony postępowania powinien wykazać, że został naruszony jego bezpośredni interes. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie prawa procesowego poprzez zastosowanie art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skarżąca zarzuciła także błędne zastosowanie art. 28 i art. 29 kpa w zw. z art. 140 kc ze względu na uwzględnienie zarzutu odwołującego się, że stroną postępowania winny być również inne, bliżej nieokreślone podmioty, bez wskazania ich interesu prawnego, mającego oparcie w przepisach prawa materialnego. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uzasadniając, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Jeżeli natomiast inwestycja swym zasięgiem oddziałuje na tereny dalsze, to stronami w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy, są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na które oddziałuje inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając, zatem w granicach kompetencji wynikających, z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchylając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. K. z dnia [...] lipca 2008 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasatoryjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Dlatego "organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 Kodeksu. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego można, bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej część.." (Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium uchylając decyzję nie wyjaśniło w sposób przekonujący podstaw wydania decyzji kasatoryjnej. Podkreślenia wymaga ugruntowane stanowisko, które odwołuje się do przepisu art.28 kpa i trafnie z niego wywodzi, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy będą przede wszystkim, poza inwestorem i właścicielem nieruchomości, właściciele nieruchomości sąsiadujących /graniczących/ z terenem inwestycji (zob. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPS 1/01, publ. ONSA 2001/4/146, uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2; wyroki NSA z dnia 7 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 364/99, publ. LEX nr 54743 oraz z dnia 6 sierpnia 2003 r., sygn. akt SA/Bk 453/2003). Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że działka nr 91/3, na której mieści się budynek Ochotniczej Straży Pożarnej nie graniczy z terenem, na którym planowana jest sporna inwestycja. W sytuacji takich nieruchomości, przyznanie statusu strony uzależnione zaś zostało od stwierdzenia, czy w sprawie wykazane zostało, że mamy do czynienia z uciążliwym oddziaływaniem planowanej inwestycji na te nieruchomości. Takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowym. Jak wskazano bowiem m.in. w wyroku z dnia 2 lipca 1997 r. /sygn. akt II SA/Kr 62/1996/, "do kręgu stron postępowań o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należą poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (tj. wnioskodawcą, inwestorem) właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którym realizowana jest inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednich jej sąsiadów, natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio "wywołując do nich uciążliwe skutki". Interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi być rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego. Interes faktyczny przejawiający się zainteresowaniem sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie poparty konkretnym przepisem prawa materialnego mogącym stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego, nie uzasadnia uczestnictwa na prawach strony w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 901/2005). Mając powyższe na uwadze przyjąć należy za prawidłowe stanowisko skarżącej, że nieruchomość, na której mieszczą się budynki Ochotniczej Straży Pożarnej nie graniczy z nieruchomością, dla której przewidziana jest inwestycja, bowiem oddziela je działka oznaczona numerem [...], stanowiąca własność Starosty Powiatowego w R., który to brał czynny udział w niniejszym postępowaniu, a ponadto uchylając decyzję Kolegium nie wskazało, jaki potencjalny, prawnie chroniony interes, wynikający z przepisów prawa materialnego, który stanowi podstawę przyznania określonemu podmiotowi statusu strony, miałby w niniejszym postępowaniu właściciel działki [...] i czy jest nim Ochotnicza Straż Pożarna. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę doszedł do wniosku, że gdyby nawet zaskarżona decyzja naruszała indywidualny, konkretny interes prawny właściciela działki nr [...] to ochrony tego interesu jej właściciel będzie mógł się domagać w drodze wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przy czym to na podmiocie domagającym się wznowienia postępowania ciąży obowiązek zarówno złożenia wniosku o wznowienie postępowania jak i udowodnienia, że ma interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Niedopuszczalnym w sprawie jest jakoby inna strona wskazywała na interes prawny innego podmiotu. Podkreślić przy tym również należy, że decyzje o warunkach zabudowy są decyzjami szczególnymi, określającymi jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że kwestie wpływu usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie w świetle prawa budowlanego uciążliwości lub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej, będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego. Z przytoczonych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 wymienionej ustawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien dokonać ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i od ich wyniku uzależnić dalszy przebieg postępowania.