II SA/Bd 916/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze spółki E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] 2014 r. pełnomocnik spółki [...]S.A. (skarżącej spółki) wystąpił w jej imieniu do Starosty [...] o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości nr ewid. [...]położonej w obrębie [...], gmina [...] – H. P. i G. P. – do udostępnienia tej nieruchomości w celu wykonania czynności polegających na podwieszeniu drugiego toru linii napowietrznej nn-0,4kV przewodem izolowanym typu SsXSn 4x70 mm² o długości trasowej 161 m na istniejącej linii nn-0,4kV wraz z wymianą 4 słupów żelbetowych na słupy z żerdzi wirowanych w tych samych miejscach (słup nr [...]). Decyzją z dnia [...]2015 r., nr [...], Starosta [...] zobowiązał właścicieli nieruchomości nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], do udostępnienia tej nieruchomości w celu wykonania czynności polegających na podwieszeniu drugiego toru linii napowietrznej nn-0,4kV przewodem izolowanym typu AsXSn 4x70 mm² o długości trasowej 161 m na istniejącej linii nn-0,4kV wraz z wymianą 4 słupów żelbetowych na 2 słupy wirobetonowe "E" i 2 słupy żelazobetonowe ŻN w tych samych miejscach (słup nr [...]) na powierzchni 805 m²; istniejący tor linii napowietrznej nn-0,4 kV jak i podwieszony drugi tor ma być zasilany z istniejącej stacji transformatorowej [...] znajdującej się na działce [...] (pkt 1). Ponadto określił czas udostępnienia nieruchomości na dwa dni robocze w godzinach od 8:00 do 18:00 w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, po uprzednim powiadomieniu właścicieli nieruchomości z 41-dniowym wyprzedzeniem (pkt 2) oraz zobowiązał skarżącą do doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego (pkt 3) lub zapłacenia odszkodowania w wysokości uzgodnionej między skarżącą a właścicielem nieruchomości; w przypadku braku takiego uzgodnienia organ zobowiązał się do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości (pkt 4). W uzasadnieniu organ wskazał, że wymienione we wniosku skarżącej spółki prace zakwalifikować należy jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Pismem z dnia [...]2015 r. G. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...], zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia pkt 2, 3 i 4 rozstrzygnięcia, w tym bardzo istotnych z punktu widzenia właścicieli kwestii dotyczących czasu udostępnienia nieruchomości; naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na rozbieżnościach pomiędzy postanowieniami zawartymi w sentencji decyzji a jej uzasadnieniem w odniesieniu do wymiany 4 słupów żelbetowych posadowionych na przedmiotowej nieruchomości, a tym samym brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rzetelnego zebrania rozpatrzenia materiału dowodowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy; oraz naruszenie art. 6 k.p.a. polegające na zakwalifikowaniu przedmiotowych prac jako remont, podczas gdy zawarty w decyzji opis wskazuje, że prace te należy uznać za przebudowę. Decyzją z dnia [...]2015 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i odmówił zobowiązania właścicieli nieruchomości do nieruchomości skarżącej spółce w celu wykonania wnioskowanych prac. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytoczywszy brzmienie art. 124 b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że o ile wymiana 4 słupów żelbetowych na słupy z żerdzi wirowanych w tych samych miejscach (słup nr [...]) z uwagi na zły stan techniczny tych elementów, stanowi remont, to podwieszenie drugiego toru linii napowietrznej nn-0,4kV przewodem izolowanym typu AsXSn 4x70 mm² o długości trasowej 161 m na istniejącej linii nn-0,4 kV nie mieści się już w kategorii remontu, gdyż prace takie nie polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale zainstalowaniu nowych przewodów, co prowadzi do zwiększenia ilości przesyłanej energii w celu przyłączenia nowych odbiorców; prace te skutkują więc zmianą parametrów technicznych istniejącej linii. Organ odwoławczy podkreślił, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia inwestycji polegającej na podwieszeniu drugiego toru linii napowietrznej oraz że wnioskowane prace stanowią w istocie przebudowę istniejącej infrastruktury. Organ przyznał także rację odwołującemu się w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 107 § 1 i 3, art. 7 i art. 77 k.p.a., wskazując na niedostatecznie wyjaśnienie powodów powziętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia oraz rozbieżności pomiędzy postanowieniami zawartymi w sentencji decyzji a tymi zawartymi w jej uzasadnieniu. Pismem z dnia [...]2015 r. [...] S.A., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], zarzucając jej naruszenia art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że charakter i zakres prac zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia nie jest remontem. Uzasadniając swoje zarzuty skarżąca podniosła, że podwieszenie drugiego toru linii napowietrznej nie spowoduje ingerencji w granice budowli; że prace nie polegają na założeniu nowej linii, a podwieszeniu dodatkowego przewodu na linii już istniejącej; że zgodnie z aktualną doktryną pojęcie remontu obejmuje także przebudowę i modernizację; oraz że przewidziane do wykonania czynności mieszczą się w ramach prac remontowo-budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja reformatoryjna Wojewody [...] z dnia [...]2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zobowiązania właścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przez skarżącą spółkę określonych czynności. Spór pomiędzy organem odwoławczym a skarżącą spółką sprowadza się do zagadnienia kwalifikacji prawnej czynności polegających na podwieszeniu do istniejącej linii energetycznej nn-0,4 kV drugiego toru linii napowietrznej nn-0,4 kV przewodem izolowanym typu AsXSn 4x70 mm² o długości trasowej 161 m. Zdaniem skarżącej spółki organ II instancji bezzasadnie odmówił zakwalifikowania tych czynności jako prac polegających na remoncie. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo odmówił zakwalifikowania prac o określonej wyżej charakterystyce jako prac remontowych, a przez to zasadnie uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nie ziściła się przesłanka warunkująca dopuszczalność zobowiązania właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia. Właściwe w sprawie przepisy prawa materialnego zawiera ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej: "u.g.h.". Zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 u.g.h. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii. W niniejszej sprawie kluczową kwestią dla właściwej subsumpcji zastanego stanu faktycznego pod normę wynikającą z art. 124b u.g.h. jest zatem zdekodowanie znaczenia pojęcia "remontu" oraz zbadanie możliwości zakwalifikowania wnioskowanych przez skarżącą spółkę czynności do tej kategorii. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie definiują pojęcia remontu, o którym mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n., w związku z czym koniecznym jest odwołanie się do definicji legalnej pojęcia remontu zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej "p.b."). Zgodnie z jego treścią pod pojęciem remontu rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego, przy jednoczesnym zachowaniu parametrów dotychczas istniejących remontowanego obiektu (vide: wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., II OSK 1596/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, będziemy mieli do czynienia z przebudową, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a p.b.). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie zakwalifikował prace polegające na podwieszeniu drugiego toru linii napowietrznej do istniejącej linii energetycznej jako czynności wykraczające poza definicję remontu i polegające na przebudowie przedmiotowego obiektu. W ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że podwieszenie drugiej linii napowietrznej na istniejącym obiekcie zmieni parametry techniczne tak samego obiektu budowlanego poprzez m.in. zwiększenie jego przepustowości energetycznej, jak i zajmowanie większej części przestrzeni na wysokości linii, ale też zwiększy moc pola elektromagnetycznego wokół obiektu, co musi prowadzić do wniosku, iż planowane prace nie mogą zostać zakwalifikowane jako remont, zwłaszcza, że tak określona modyfikacja przedmiotowego obiektu nie będzie skutkowała przywróceniem obiektu do stanu pierwotnego, ale doprowadzi do wyposażenia go w dodatkową instalację energetyczną. Prace odtworzeniowe stanu pierwotnego (remont) polegać mogą na naprawie, wymianie lub odnowieniu niektórych elementów obiektu w celu zapobieżenia w przyszłości jego degradacji fizycznej i technicznej lub nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu (vide: wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 281/11, LEX nr 1169354). Podwieszenie nowych, dodatkowych elementów do istniejącej instalacji nie może zostać uznane za odtworzenie jej stanu pierwotnego, jako że dotychczas, po pierwsze, był on pozbawiony tych elementów i, po drugie, charakteryzował się mniejszym potencjałem przesyłowym energii elektrycznej. Rację ma więc organ odwoławczy, iż wnioskowane prace w zakresie podwieszenia drugiego toru linii napowietrznej nie mogą stanowić podstawy udostępnienia nieruchomości na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n., gdyż prace takie, również w ocenie Sądu, nie są remontem, a przebudową. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić przyjdzie, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Podnoszona okoliczność, że podwieszenie drugiego toru linii napowietrznej nie spowoduje zmiany granic budowli, nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu, albowiem zmiana, lub nie, granic budowli przy okazji przeprowadzanych prac nie stanowi w niniejszej sprawie determinanty kwalifikacji prawnej tych prac. Ewentualna zmiana granic budowli jest tylko jednym z czynników wpływających na ocenę wnioskowanych czynności i niewłaściwym byłoby stosowanie swego rodzaju automatyzmu w tym zakresie, co zdaje się postulować skarżąca – przebudowa nie musi zawsze wiązać się ze zmianą granic obiektu budowlanego, który jej podlega. Ponadto, w ocenie Sądu, w obliczu istnienia definicji legalnych zawartych w przepisach p.b., nieuzasadnionym byłoby też utożsamianie pojęć przebudowy i remontu. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.