II SA/Bd 919/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.), Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik, Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka,, Protokolant Justyna Straka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie obowiązków dotyczących korzystania z obiektu użyteczności publicznej 1. uchyla zaskarżą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...] 2006r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N., działając na podstawie art. 27 ust 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r., Nr 90 poz. 575 z późn. zm.), § 3 pkt 6 oraz § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z poźn. zm.), art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. d, art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz.U. Nr 126, poz. 1384 z późn. zm.), po zapoznaniu się z protokołem kontroli sanitarnej Nr [...] z dnia [...] 2006 r. przeprowadzonej na stacji kolejowej P. w N. oraz zebranym w sprawie materiałem dowodowym, nakazał doprowadzić do należytego stanu sanitamo - technicznego ściany w holu – poczekalni oraz zapewnić podróżnym możliwość korzystania z ubikacji ogólnodostępnej wyposażonej w sieć wodociągową i kanalizacyjną, określając jednocześnie, iż wymieniony obowiązek należy wykonać w terminie do dnia [...] 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał na stwierdzone podczas kontroli stacji kolejowej P. w N. w dniu [...] 2006 r. odpryski farby na ścianach w holu – poczekalni, brak ogólnodostępnej toalety dla podróżnych, które to uchybienia mogą mieć negatywny wpływ na bezpieczne i higieniczne warunki pobytu osób przebywających w obiekcie oraz uniemożliwiają utrzymanie czystości i ujemnie wpływają na stan higieniczny i estetykę obiektu. Uznając, iż budynek przeznaczony do obsługi pasażerów w transporcie kolejowym jest obiektem użyteczności publicznej w rozumieniu § 3 pkt 6 oraz § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to zdaniem organu, zgodnie z § 84 ust. 1 w budynku użyteczności publicznej należy urządzić ustępy ogólnodostępne, odpowiadające wymaganiom przewidzianym w cyt. rozporządzeniu; ponadto stosownie do art. 5 ust. 1 lit. d, oraz art. 61 ustawy - Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego zobowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt budowlany zgodnie z jego przeznaczeniem, w sposób zapewniający warunki higieniczne i zdrowotne oraz niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej, a także ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Rozstrzygnięcie powyższe zostało zakwestionowane w odwołaniu wniesionym przez P. Spółka Akcyjna, Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w B., w którym zaskarżono decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku polegającego na zapewnieniu podróżnym możliwości korzystania z ubikacji ogólnodostępnej wyposażonej w sieć wodociągową i kanalizacyjną, wnosząc jednocześnie o uchylenie w tej części zaskarżonej decyzji. W ocenie strony odwołującej obowiązek wynikający z zapisu zawartego w § 84 ust. 1 cyt. rozporządzenia, nie dotyczy takiego obiektu jak dworzec P. w N. ze względu na fakt, iż regulacja ta ma zastosowanie przy projektowaniu, budowie, odbudowie, rozbudowie, przebudowie lub zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli spełniających funkcje użytkowe budynków, natomiast budynek dworca P. na stacji N. został oddany do użytku w 1936 r. i nie są w nim prowadzone żadne prace w przywołanym wyżej zakresie. Ponadto podniesiono, że P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w B., jako jednostka zarządzająca majątkiem P. S.A., zgodnie z art. 29 ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 86, poz. 789 z późn. zm.) udostępnia mienie spółki P. S.A. przewoźnikom kolejowym (spółkom przewozowym) do odpłatnego korzystania - na podstawie pisemnych wniosków z określeniem potrzeb i przeznaczenia budynku lub pomieszczenia w budynku, a przewoźnik aktualnie zajmujący się obsługą pasażerów tj. R. Sp. z o.o. nie składał wniosku do Oddziału o uruchomienie toalet ogólnodostępnych na stacji P. N. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał na bezsporność okoliczności, iż budynek przeznaczony do wykonywania obsługi pasażerów w transporcie kolejowym jest obiektem użyteczności publicznej w rozumieniu § 3 pkt 6 oraz § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w związku z tym, na zasadzie § 84 ust. 1 cyt. rozporządzenia należy urządzić w nim ustępy ogólnodostępne odpowiadające wymaganiom przewidzianym w tym akcie prawnym. Zdaniem organu odwoławczego nie można zatem podzielić argumentu strony, iż zapewnienie ogólnodostępnych toalet powinno się odbyć na wniosek przewoźnika, ponieważ obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie higieniczno -sanitarnym wynika z ogólnej regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz.U. Nr 126, poz. 1384 z późn. zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w B. wniósł o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji jako niezgodnych z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została skierowana do niewłaściwej osoby, ponieważ stosownie do art. 14 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz.U. z 2002 r., Nr 50, poz. 601 z późn. zm.), obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków bezpieczeństwa, higieny i należytej obsługi podróżnych, należy do przewoźnika, który za świadczone usługi przewozu podróżnych pobiera stosowne opłaty, a P. S.A. Oddział Gospodarowania w B. nie jest przewoźnikiem i nie prowadzi działalności w zakresie obsługi podróżnych. Podobnie też zakwestionowano powoływanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach, bowiem obowiązek tam określony dotyczy użytkowników nieruchomości, zaś P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w B. nie jest użytkownikiem dworca w N., a jedynie zarządzającym i administratorem. W konkluzji wskazano, że organy administracyjne orzekające w sprawie nie zbadały kompetencji poszczególnych jednostek organizacyjnych, działających na terenach kolejowych i niejako informacyjnie zwrócono uwagę, iż z wnioskiem o zawarcie takiej umowy, dotyczącej ubikacji na dworcu w N. może wystąpić jedynie przewoźnik. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, że jego intencją było wskazanie możliwości urządzenia ustępów w oparciu o istniejącą infrastrukturę, co służyłoby jedynie uzyskaniu radykalnej poprawy i utrzymaniu odpowiednich warunków sanitarnych obiektu, dlatego też nie podzielił argumentu strony, iż zapewnienie ogólnodostępnych toalet powinno należeć wyłącznie do przewoźnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą nałożenia obowiązku polegającego na zapewnieniu podróżnym możliwości korzystania z ubikacji ogólnodostępnej wyposażonej w sieć wodociągową i kanalizacyjną, zarówno organ I jak i II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Należy jednak podkreślić, że uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło na skutek uchybień stwierdzonych przez Sąd z urzędu, zgodnie bowiem z unormowaniem zawartym w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, jakim powinien odpowiadać prawidłowy przebieg postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, pojawiającym się na etapie wydania rozstrzygnięcia, jest takie jego skonstruowanie by w swej formie i treści odpowiadało wymogom określonym przez art. 107 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Należy zaznaczyć, że są to minimalne wymogi stawiane prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, ponieważ jak zostało to sformułowane w art. 107 § 2 K.p.a., przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Na gruncie niniejszej sprawy zasadniczego znaczenia nabiera ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków ustalonych w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Abstrahując bowiem od merytorycznej zasadności nałożonego obowiązku, polegającego na zapewnieniu podróżnym możliwości korzystania z ubikacji ogólnodostępnej wyposażonej w sieć wodociągową i kanalizacyjną, analiza treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nie pozwala na ustalenie jego adresata. Zarówno w treści sentencji rozstrzygnięcia jaki i w jego uzasadnieniu nie sposób dopatrzeć się wyraźnego wskazania na podmiot zobowiązany do wykonania określonego nim obowiązku. Nie stanowi spełnienia wymogu wyraźnego określenia strony postępowania (w tym przypadku zobowiązanej), zawarta w decyzji informacja o jej doręczeniu określonemu podmiotowi jako stronie zobowiązanej. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, iż decyzja to akt prawny o określonej treści i formie. Art. 107 K.p.a. określając podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać każda decyzja, zalicza do tych części m.in. oznaczenie adresata decyzji – strony postępowania. Dane zawarte w sentencji decyzji są jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Muszą więc być tak sformułowane, aby wynikało z nich w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek i na kogo został nałożony. Jest to niezbędne ze względu na tzw. walor wykonalności decyzji ostatecznej i w konsekwencji ewentualną potrzebę poddania decyzji wykonaniu w drodze przymusu egzekucyjnego. Przy ustalaniu podmiotu zobowiązanego organ powinien rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a jednocześnie uzasadnić co przemawia za nałożeniem obowiązku na konkretny podmiot. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Na marginesie należy wskazać, że oddziały osoby prawnej, jaką jest spółka akcyjna nie mają odrębnej podmiotowości prawnej, zatem właściwym adresatem decyzji jest określona osoba prawna. Czym innym jest ocena skuteczności doręczenia decyzji na adres oddziału. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że analiza i ocena ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazuje, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie podziela zarzutów skargi odnoszących się do kwestionowania co do zasady ustalania podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie i użytkowanie obiektu. Inspektor Sanitarny działa w oparciu o przepisy ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity – Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dotyczące m.in. utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego. W rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst - Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w art. 61 wymieniono obowiązki właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych. Oznacza to, że wymienione tam podmioty zobowiązane są utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Konsekwencją tych obowiązków jest ponoszenie odpowiedzialności za niewykonanie lub nienależyte ich wypełnianie. Nie ma więc podstaw do poszukiwania innych podmiotów, z którymi właściciele obiektów czy zarządcy mają zawarte umowy, lub którzy są rzeczywistymi użytkownikami danego obiektu. Art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7, a więc dotyczących m.in. zapewnienia odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, a także niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Katalog tych wymagań ma charakter otwarty, co wynika wprost z ust. 2 art. 5. W wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Określa ono szczegółowo m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, zapewniające spełnienie wymagań zawartych w art. 5 i 6 ustawy – Prawo budowlane. Oznacza to, że określono w nim zasady w zakresie utrzymania i użytkowania obiektów, odnoszące się do wszystkich istniejących obiektów budowlanych. W § 84 cyt. rozporządzenia stwierdzono, że w budynkach użyteczności publicznej należy urządzić ogólnodostępne ustępy. Natomiast w § 3 pkt 6 cyt. rozporządzenia zdefiniowano pojęcie budynku użyteczności publicznej. Przez budynek użyteczności publicznej należy rozumieć m.in. budynek przeznaczony do obsługi pasażerów w transporcie kolejowym oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Obiekt dworca kolejowego bez wątpienia zalicza się do obiektów użyteczności publicznej, zatem nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu użyteczności publicznej obowiązku urządzenia toalet, znajduje oparcie w przepisach prawa.