II SA/Bd 921/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi Z. S., T. N., F. N. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej "PINB"), na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako "prawo budowlane"), nakazał skarżącym Z. S., F.N. i T.N. rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] od strony ul. W. (działka nr [...]), będącej drogą powiatową nr [...], na całej długości (ok. [...] m), oraz od strony ul. W. (działka nr [...]), będącej drogą powiatową nr [...], na odcinku ok. 4,8 m od granicy działki nr [...] z działką nr [...],[...],[...] w kierunku działki nr [...] w L. przy ul. W. [...]. Powyższą decyzję, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej "WINB") decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy. Z uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji wynika, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r. na działce nr [...] kontroli ustalono, iż na przedmiotowej działce od strony ul. W. i od strony ul. W. zrealizowane zostało we wrześniu 2010 r. ogrodzenie składające się z siatki ogrodzeniowej rozpiętej na metalowych słupkach oraz betonowego cokolika, oraz że skarżący - współwłaściciele działki nr [...] nie dokonali zgłoszenia zamiaru realizacji tych robót właściwemu organowi. W związku z tym PINB postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, nakazał inwestorom (skarżącym) przedłożyć w terminie 30 dni: projekt zagospodarowania działki nr [...], uwzględniający samowolnie wybudowane ogrodzenie tej działki od strony ul. W. i od strony ul. W. , zaświadczenia Wójta Gminy L. o zgodności budowy przedmiotowego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, rysunki przedstawiające przedmiotowe ogrodzenie, opis techniczny tego ogrodzenia, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu zażegnania sporu między nimi a Zarządem Dróg Powiatowych w T. dotyczącego własności części terenu na którym znajduje się ogrodzenie. W odpowiedzi na powyższy wniosek, jak wynika to decyzji organów obu instancji, PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., utrzymanym w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] maja 2013 r., odmówił zawieszenia postępowania. Kontynuując zatem postępowanie w sprawie i stwierdzając, że skarżący nie przedłożyli w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., PINB stosownie do treści art. 49b ust. 3 w zw. z ust. 1 prawa budowlanego nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją WINB. Zdaniem organów, we wskazanych okolicznościach faktycznych, zasadne było wdrożenie w sprawie procedury określoną w art. 49b prawa budowlanego. Przedmiotowe ogrodzenie objęte jest bowiem w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowanego obowiązkiem zgłoszenia budowy z uwagi na jego lokalizację od strony dróg powiatowych (działki nr [...] i [...]), a skarżący nie dokonali wymaganego prawem zgłoszenia. W celu więc legalizacji samowolnie wykonanego ogrodzenia, PINB nałożył, zgodnie z art. 49b ust. 2 prawa budowlanego obowiązek przedłożenia ustawowo wymaganych dokumentów. Skutkiem zaś nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, jak podkreśliły, jest brak możliwości kontynuowania postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego i konieczność wydania nakazu rozbiórki, o czym stanowi art. 49b ust. 3 w zw. z ust. 1 prawa budowlanego. Jednocześnie PINB zaznaczył, że unormowania zawarte w prawie budowlanym, w trybie których organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie naprawcze (legalizacja samowoli budowlanej) dotyczą wyłącznie kwestii technicznych związanych z tymi robotami, że legalizacja tych robót budowlanych nie przesądza o prawie własności i nie ma żadnego wpływu na ustalenie tych praw, a także że naruszenia przez samowolę budowlaną własności i innych praw rzeczowych dochodzić należy w postępowaniu przed sądem cywilnym oraz, że zatem w niniejszym postępowaniu organ nadzoru budowlanego w żaden sposób nie przesądza o przebiegu granicy. Uznając więc, że legalizacja samowoli budowlanej może nastąpić jedynie po spełnieniu ustawowych warunków tej legalizacji (nie podlega ona uznaniu administracyjnemu), i że w sprawie warunki te nie zostały spełnione, gdyż skarżący nie wykonali żadnego z obowiązków nałożonych w oparciu o art. 49b ust. 2 prawo budowlane, organy stwierdziły, że rozstrzygnięcie sprawy musiało zakończyć się decyzją nakazującą rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Organy wyjaśniły również, że w sprawie skarżący powołali się na spór z Zarządem Dróg Powiatowych w T. co do przebiegu granicy między działką nr [...], należącą do skarżących, a działką nr [...], stanowiącą własność Powiatu T., a wynikłego z rozbieżnych stanowisk tych podmiotów odnośnie przebiegu ww. granicy - według skarżących wskazana granica przebiega tak jak wykonane przez nich ogrodzenie, zaś według ZDP w T. ogrodzenie na całej długości od ul. W. postawione zostało na działce należącej do Powiatu T.. W ocenie organów okoliczność ta, a więc kwestia przebiegu granicy między działką nr [...], a działką nr [...], w żaden sposób nie uniemożliwiała prowadzenia postępowania w sprawie przedmiotowego ogrodzenia i wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Choć jednym z obowiązków postanowienia było złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak skarżący, będąc pewnymi co do określonego przebiegu granicy, mogli nakazane oświadczenie złożyć. Inwestorzy nie przedłożyli jednak takiego oświadczenia, jak również żadnych innych wymaganych dokumentów umożliwiających legalizację dokonanej samowoli budowlanej. Ponadto z poczynionych ustaleń wynika, jak zaznaczyły organy, że nie toczy się żadne postępowanie przed sądem powszechnym czy innym organem w sprawie przebiegu granicy między działkami nr [...],[...]. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżących, iż podczas prowadzonego wcześniej postępowania w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego znajdującego się na terenie działki nr [...], a zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego z uwagi na jego zły stan techniczny oraz uporządkowanie terenu, skarżąca Z. S. w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. dokonała zgłoszenia do PINB zamiaru budowy płotu, do którego organ nie wniósł sprzeciwu, i wobec tego zadaniem skarżących wymóg zgłoszenia został spełniony, WINB stwierdził, że deklaracja zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2010 r., w którym strona wskazała na zamiar rozebrania reszty zabudowań na posesji oraz zamiar postawienia płotu, nie stanowi zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, jako że zgłoszenie winno spełniać wymogi określone w art. 30 ust. 2-5 prawa budowlanego, a których to wskazane pismo nie urzeczywistnia. Kwestia więc złożenia ww. pisma do organu niewłaściwego jest rzeczą wtórną, gdyż gdyby pismo stanowiło zgłoszenie, to PINB miałby obowiązek, w myśl art. 65 § 1 kpa, przekazać je właściwemu organowi. Organy podkreśliły też, że nie ma podstaw do podzielnia twierdzeń skarżących, iż to PINB w ramach sprawy dotyczącej stanu technicznego ww. budynku gospodarczego nakazał wykonanie przedmiotowego ogrodzenia. Decyzja PINB z dnia [...] lipca 2010 r. nie zawierała bowiem nakazu ogrodzenia terenu działki skarżących, a w protokole z oględzin ww. budynku gospodarczego, przeprowadzonych w dniu [...] maja 2010 r., a poprzedzających wydanie ww. decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., PINB zalecił jedynie zabezpieczyć pozostałości po budynku gospodarczym przed dostępem osób z zewnątrz. Ponadto PINB zaznaczył, że w sprawie nie mamy także do czynienia z remontem ogrodzenia, gdyż wcześniej na działce nr [...] istniało ogrodzenia drewniane, natomiast przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało z siatki na podmurówce i to w innym miejscu niż dotychczasowe ogrodzenie. Nie godząc się i kwestionując stanowisko organów obu instancji o zaistnieniu w sprawie samowoli budowlanej, skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję WINB z dnia [...] lipca 2013 r., w której tak samo jak w odwołaniu, powołali się na okoliczność dokonania przez skarżącą Z. S. w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. zgłoszenia do PINB zamiaru budowy ogrodzenia oraz nie wniesienia przez organ sprzeciwu do zgłoszenia, co w ocenie skarżących oznaczało akceptację wykonania przedmiotowego ogrodzenia, zwłaszcza że konieczność jego wykonania podyktowana była względami bezpieczeństwa na terenie na którym prowadzone były prace zgodnie z decyzją PINB z dnia [...] lipca 2010 r. Skarżący zaznaczyli, że jeżeli zgłoszenia zostało skierowane do niewłaściwego organu, to PINB powinien był ich o tym poinformować i udzielić im stosowanych wyjaśnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zez zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB odpowiadają prawu, w związku z czy wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postawą materialnoprawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił przepis art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 prawa budowlanego. Norma prawna zrekonstruowana ze wskazanych przepisów prawnych nakazuje organowi orzec o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, w sytuacji gdy postępowanie naprawcze którego celem jest zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej albo nie będzie w ogóle możliwe do przeprowadzenia (np. w sytuacji gdy obiekt budowlany znajduje się na terenie który w ogóle nie może być zainwestowany), albo nie doprowadzi do wskazanego powyżej celu z uwagi na niespełnienie przez inwestora, w ustawowym terminie 30 dni, nałożonych na niego przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, w sytuacji gdy istnieją warunki do legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 49b ust. 2 prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie należało rozważyć i skontrolować z punktu widzenia legalności tą drugą sytuację. Wskazać należy, że postępowanie legalizacyjne określone w art. 49b prawa budowlanego składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ bada czy w ogóle istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej i jeżeli nie ma przesłanek wykluczających wszczęcie postępowania naprawczego (budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych) to organ zobowiązuje inwestora do przedłożenia, w terminie 30 dnia, określonych w art. 49b ust. 2 pkt 1-3 dokumentów, w tym m.in. projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, a w przypadku jego braku - ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w celu ostatecznego zweryfikowania istnienia przesłanek legalizacji samowoli budowlanej. W drugim zaś etapie postępowania naprawczego, czyli po stwierdzeniu braku istnienia okoliczności umożliwiających legalizację albo po niespełnieniu przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, bądź też w przypadku przedłożenia przez inwestora dokumentów odpowiednich do zgłoszenia określonego obiektu budowlanego etap ten kończy się wniesieniem opłaty legalizacyjnej. Z przedstawionej powyżej analizy treści art. 49b prawa budowlanego wynika, iż wskazana regulacja ustawowa procesu legalizacji samowoli budowlanej stwarza przede wszystkim inwestorom możliwość zalegalizowania określonego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ, a dopiero w razie braku takiej możliwości, obliguje właściwy organ do orzeczenia o nakazie rozbiórki. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji ustaliły, iż skarżący, będący właścicielami działki nr [...], zrealizowali na niej we wrześniu 2010 r. ogrodzenie składające się z siatki ogrodzeniowej rozpiętej na metalowych słupkach oraz betonowego cokolika, które usytuowane została na działce od strony ul. W. (działka nr [...]), będącej drogą powiatową nr [...], na całej długości (ok. [...] m) oraz od strony ul. W. (działka nr [...]), będącej drogą powiatową nr [...], na odcinku ok. 4,8 m. Organy stwierdziły także, że skarżący nie posiadają zgłoszenia na wykonanie przedmiotowego zgłoszenia, czyli że dokonali oni samowoli budowlanej uregulowanej w art. 49b prawa budowlanego. W związku z tym została wszczęta procedura zmierzająca do legalizacji powstałej samowoli budowlanej, która zakończyła się orzeczeniem przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki spornego obiektu z uwagi na niespełnieniu przez skarżących nałożonych na nich w trybie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego obowiązków. W ocenie Sądu orzeczenie tegoż nakazu rozbiórki w okolicznościach sprawy w pełni odpowiadało normie prawnej wyrażonej w art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29-31 prawa budowlanego regulują zaś szczegółowo przypadki, w których realizacja robót budowlanych zwolniona jest z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 i 31), ale też i szczegółowo określają, jakie spośród nich roboty wymagają uprzedniego zgłoszenia. Wśród tych ostatnich wymienione zostały w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, roboty polegające na budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Bezsprzecznie przedmiotowe ogrodzenie usytuowane zostało od strony dróg powiatowych (działki nr [...] i [...]), a zatem zamiar jego wykonania wymagał zgłoszenia właściwemu organowi. Wybudowany przez skarżących obiekt zwolniony był więc od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23), jednakże koniecznym było w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia jego budowy właściwemu organowi. Takiego zgłoszenia jednak skarżący zdaniem Sądu nie uczynili. Nie można bowiem podzielić ich stanowiska, że wyrażona w toku innego prowadzonego przez organ nadzoru postępowania w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr [...], ogólna informacja o zamiarze postawienia płotu stanowi skutecznie dokonane zgłoszenie. Pomimo, że zgłoszenie charakteryzuje uproszczony w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę zakres czynności, jakich strona powinna dopełnić przed zamierzonym terminem rozpoczęcia planowanych robót, oraz że nie wniesienie przez organ sprzeciwu w ustawowym terminie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, to jednak nie oznacza to, że zgłoszenie dla swojej skuteczności nie wymaga zachowania ustawowych wymogów i warunków, które z jednej strony konstruują instytucję zgłoszenia, a z drugiej umożliwiają organowi zarówno powzięcie informacji o zamiarze wykonania konkretnych robót budowlanych, jak i sprawowanie kontroli administracyjno-prawnej prawidłowości planowanych działań. Ustawodawca wyraźnie określił więc w art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, że należy dołączyć do niego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie, wymagane odrębnymi przepisami. W świetle przytoczonej regulacji nie ma podstaw do przyjęcia, jak chcą tego skarżący, że jakakolwiek ogólna wzmianka o zamiarze "postawienia płotu", i to uczyniona nie względem organu administracji architektoniczno-budowlanej, lecz organu nadzoru budowlanego, w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania kontrolnego, dotyczącego budynku gospodarczego może być zakwalifikowana jako zgłoszenie. Z woli ustawodawcy, który w art. 30 ust. 2, a w przypadku niektórych rodzajów budowy także w art. 30 ust. 3 i 4 prawa budowlanego, wyszczególnił jego niezbędne elementy i składniki, zgłoszenie musi być na tyle precyzyjne, aby organ mógł powziąć nie tylko informację o zamiarze wykonania robót budowlanych, ale także aby było one na tyle konkretne co do rodzaju, zakresu, sposobu i terminu rozpoczęcia robót budowlanych oraz co uprawnienia do ich wykonania, że możliwym będzie sprawowanie kontroli administracyjno-prawnej nad zgodnością z prawem zamierzonych działań. Zgłoszenia nie można zatem domniemywać. Wobec tego całkowicie nieuprawniony jest twierdzenie skarżących, że dokonali oni zgłoszenia, w rozumieniu art. 30 prawa budowlanego pismem z dnia [...] maja 2010 r. Brak zaś dokonania zgłoszenia oznacza, że nie istniał wymóg przekazania właściwemu organowi nieistniejącego zgłoszenia. Przesądzenie zatem, że w sprawie wykonane zostały roboty budowlane wymagające zgłoszenia, i że nie zostało one dokonane przez skarżących, stanowi o zasadności przeprowadzenia w sprawie procedury określonej w art. 49b prawa budowlanego, mającej na celu zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej. Skoro więc zaistniały warunki do przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania naprawczego, mającego na celu zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, i organ nadzoru budowlanego zgodnie z wymogami art. 49b ust. 2 prawa budowlanego nakazał skarżącym niezakwestionowanym w odpowiednim trybie postanowieniem przedłożyć w terminie 30 dni wymienione w tym przepisie dokumenty (projekt zagospodarowania działki nr [...] uwzględniający samowolnie wybudowane ogrodzenie, zaświadczenia Wójta Gminy L. o zgodności budowy przedmiotowego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, rysunki przedstawiające przedmiotowe ogrodzenie, opis techniczny tego ogrodzenia, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), a skarżący żadnego z tych dokumentów nie dostarczyli organowi, to tym samy stwierdzić należy, że w sprawie zgodnie z prawem nakazano na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 prawa budowlanego rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia ogrodzenia. Na marginesie należy wskazać, iż Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że przepisy w trybie których przeprowadzono postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej dotyczą wyłącznie kwestii legalności wykonanych robót i, że w związku z tym wydane w oparciu o nie rozstrzygnięcie, w żaden sposób nie przesądza o przebiegu granicy i prawie własności oraz nie ma żadnego wpływu na ustalenie praw do gruntu, które to prawa należy dochodzić w postępowaniu przed sądem cywilnym. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub uchybienia reguł procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź dawałoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ant też naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.