II SA/Bd 922/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski ( spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. sprawy ze skargi firmy A w W. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie obiektu oddala skargę. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. otrzymał informację z Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w C. o stwierdzeniu podczas przeprowadzonej kontroli w dniu [...] września 2008 r. wykorzystywania hali magazynowej do celów magazynowania nawozów sztucznych bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W dniu [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził oględziny z udziałem inwestora i kierownika budowy, stwierdzając składowanie w niej ok. 1000 ton różnego rodzaju nawozów sztucznych. Podczas przeprowadzonej kontroli ustalono, że inwestor dysponował pozwoleniem na budowę wolnostojącej hali magazynowej o kubaturze ok. [...] m3, wydanym przez Starostę C. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak [...]. W dniu [...] października 2008 r. inwestor oświadczył, iż opróżnił nowo wybudowany magazyn, w którym chwilowo znajdowały się nawozy sztuczne w opakowaniach fabrycznych. Inwestor wyjaśnił, że magazynowanie nawozów w budynku spowodowane było porządkowaniem terenu budowy oraz zagospodarowaniem (utwardzeniem kostką przez budynkiem). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] nałożył karę na firmę [...] Sp. z o.o. w W. za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w kwocie [...] zł wskazując, że inwestor do dnia kontroli nie zgłosił zakończenia budowy, naruszając tym samym przepisy art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Od powyższego postanowienia inwestor [...] Sp. z o.o. wniósł zażalenie wskazując, że chwilowe składowanie nawozu na hali było spowodowane tym, że wokół budynku hali była w tym czasie układana kostka brukowa. Podniósł także, że w tym czasie na terenie hali nie były już wykonywanie żadne prace i było to jedyne miejsce, gdzie można było chwilowo złożyć worki z nawozem. Inwestor podkreślił także, że w tym czasie panowały bardzo niekorzystne warunki atmosferyczne, padały intensywne deszcze, przed którym winny być zabezpieczone nawozy jako produkty higroskopijne. Dodał także, że koszt wyprodukowania nawozu jest bardzo wysoki, dlatego żeby nie doszło do pogorszenia jakości produktu nawóz chwilowo był składowany pod halą. Inwestor wniósł o anulowanie wysokiej dla niego kary. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu zażalenia firmy [...] Sp. z o.o. w W., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 59f ust. 1, art. 57 ust. 7 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Inspektor Wojewódzki wskazał, że inwestor dysponował wydanym przez Starostę Powiatu C. pozwoleniem nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak [...] na budowę wolnostojącej hali magazynowej o kubaturze ok. [...] m3. W pozwoleniu tym zawarte było pouczenie, że inwestor przed przystąpieniem do użytkowania zobowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Inspektora Powiatowego, że budowany magazyn wykorzystywany był do składowania nawozów co najmniej od [...] września do [...] października 2008 r., tj. pomiędzy kontrolą przeprowadzoną przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w C. a kontrolą przeprowadzoną przez PINB w C. Jak wynika z treści protokołu kontroli z [...] października 2008 r. przystąpienie do użytkowania hali bez pozwolenia na użytkowanie jest bezsporne. Natomiast oświadczenie inwestora, że opróżnił halę w dniu [...] października 2008 r. nie mogło wpłynąć na zmianę stanowiska organu, skoro użytkowanie hali stwierdzono w okresie od [...] września do [...] października 2008 r. W skardze do Sądu skarżąca Spółka [...] w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu: ← naruszenie prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie, tj. art. 55 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie mimo faktu, że skarżący nie przystąpił do użytkowania obiektu, ← naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa, ← naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 5 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ administracji zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy oraz poprzez niedokonanie dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnego rozważenia zgromadzonych okoliczności, ← naruszenie procedury administracyjnej, tj. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uzasadnienie postanowienia organu administracji I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że obie kontrole przeprowadzono pod nieobecność osób umocowanych do reprezentowania inwestora, tj. zgodnie z reprezentacją określoną w Krajowym Rejestrze Sądowym. Stwierdzenie, że obiekt hali jest użytkowany znalazło się w treści protokołu kontroli z powodu niedostatecznej wiedzy funkcjonariusza Komendy Powiatowej Straży Pożarnej, który w tej kwestii oparł się na stwierdzeniu nieorientującego się pracownika, który nie był umocowany do reprezentowania skarżącej Spółki. Skarżąca spółka nie przystąpiła do użytkowania obiektu, a jedynie celem ratowania dobra o dużej wartości dokonała chwilowego składowania nawozów, mających właściwości higroskopijne, mając na uwadze negatywne warunki atmosferyczne (deszcz) oraz okoliczność, że ewentualne składowanie gruntu nawozu wprost na gruncie spowodowałoby przedostawanie się nawozu do gruntu, ze szkodą dla środowiska naturalnego (zanieczyszczenie wód gruntowych). W dniu [...] października 2008 r., kiedy na placu została ułożona kostka brukowa, zaistniała możliwość bezpiecznego składowania nawozów na utwardzonym placu, wobec czego inwestor natychmiast usunął nawóz z obiektu. Skarżąca podniosła ponadto, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa dotycząca pytania prawnego o zgodność art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z Konstytucją RP (sygn. akt P 64/07). W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w sprawie o sygn. akt P 64/07 (do czasu zakończenia której postępowanie w niniejszej sprawie pozostawało zawieszone) Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy: 1) art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) w zakresie, w jakim ustala podstawę naliczania wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 57 ust. 7 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przewiduje stawkę kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy stanowiącą dziesięciokrotność kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał m.in., że "dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. sygn. P 19/06). Administracyjne kary pieniężne – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 1 marca 1994 r. (sygn. U. 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5) – są to w istocie środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Wobec tego sankcje administracyjne – stosowane automatycznie, z mocy ustawy – mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Bowiem kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Przez to mieści się w reżimie tzw. odpowiedzialności obiektywnej (por. sygn. P 19/06), co oznacza, że orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej" Uznając powyższe stanowisko, Sąd jest zdania, że w kontrolowanej sprawie istotna jest jedynie ocena, czy organy administracji prawidłowo ustaliły, iż skarżąca Spółka użytkowała halę magazynową w okresie od [...] września do [...] października 2008 r., bez uzyskania stosownego pozwolenia, przewidzianego w pozwoleniu na budowę hali. Natomiast mając na względzie, że w przedmiotowym przypadku odpowiedzialność inwestora ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, bez znaczenia są takie okoliczności jak konieczność uchronienia się przez inwestora przed stratami materialnymi czy niedopuszczenie do zagrożenia dla środowiska naturalnego, są to, bowiem okoliczności mogące być podstawą oceny stopnia winy inwestora. Orzekanie o karze administracyjnej – jak wyżej wskazano – jest zaś oderwane od konieczności stwierdzania winy. Trzeba na marginesie zauważyć, że inwestor miał możliwość ochrony przed stratami materialnymi, czy też zapobieżenia zagrożeniu dla środowiska naturalnego poprzez przewiezienie nawozów sztucznych i ich składowanie do np. wynajętej od innego przedsiębiorcy hali. Ponoszenie kosztów takiego składowania towarów w przedmiotowym przypadku pozostaje w granicach ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej. Wracając zaś do istoty sprawy – zdaniem Sądu skarżąca Spółka bezzasadnie wywodzi, że składowanie nawozów na terenie hali, której budowa nie została zakończona – nie jest "użytkowaniem" tego obiektu budowlanego (mając na względzie przyczyny, dla których nastąpiło składowanie). Prawo budowlane nie formułuje definicji pojęcia "użytkowanie", należy zatem przypisać temu pojęciu znaczenie potoczne. W powszechnym zaś rozumieniu "użytkować" coś oznacza "korzystać z czegoś" (por. "Słownik języka polskiego" PWN S.A.). Niewątpliwie składując towar w hali (będącej w trakcie budowy) inwestor korzystał z tego obiektu, gdyż tylko dzięki jego konstrukcji uchronił towar od zepsucia. Tym samym – odniósł "korzyść". Chybione są także zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie kontroli z dnia [...] października 2008 r. należy zwrócić uwagę, że o jej terminie Spółka została powiadomiona pismem z dnia [...] października 2008 r., doręczonym w dniu [...] października 2008 r. (k. 3 – 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Strona miała, zatem możliwość udziału w tej czynności i jej wyborem było, czy w ogóle i kto w imieniu skarżącej będzie uczestniczył w kontroli. Jaki wynika z protokołu kontroli – w jej trakcie obecna była nie tylko osoba określana jako "pracownik" Spółki, ale także J. S. określony jako "właściciel". Z akt sprawy wynika natomiast, że J. S. jest członkiem zarządu skarżącej Spółki (por. podpisy pod pismami Spółki k. 7, k. 11, k. 24 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odnośnie zaś protokołu kontroli z dnia [...] września 2009 r. – należy zauważyć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68) Państwowa Straż Pożarna ma prawo przeprowadzać czynności kontrolno-rozpoznawcze w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych. Kontroli dokonują strażacy upoważnieni przez właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej (art. 23 ust. 4 ww. ustawy). Tym samym protokół z czynności kontrolno - rozpoznawczych z dnia [...] września 2009 r., sporządzony przez mł. brygadiera - Naczelnika Wydziału Organizacyjno – Kontrolno – Rozpoznawczego Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w C., powołującego się w treści protokołu na stosowne upoważnienie Komendanta tej Komendy – jest w świetle art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym, stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. We wskazanym zaś protokole – sporządzonym na okoliczność przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w zakresie magazynowania nawozów sztucznych – stwierdzono, że nawozy te w dniu kontroli składowane są hali magazynowej, użytkowanej bez pozwolenia na użytkowanie. Stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. strona ma możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu, jednakże w toku postępowania administracyjnego wskazanego protokołu nie kwestionowała. Wobec tego zdaniem Sądu zgodnie z przepisami prawa organy ustaliły, że nawozy były składowane w hali w okresie od [...] września 2008 r. do [...] października 2008 r., a tym samym hala magazynowa była użytkowana bez stosownego pozwolenia, co powinno było skutkować zastosowaniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przepisów art. 8, art. 5 i art. 11 oraz art. 124 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie niezbędne elementy i w sposób dostatecznie jasny - mając na względzie obiektywny charakter odpowiedzialności skarżącej Spółki – objaśnia motywy wymierzenia kary administracyjnej we wskazanej w sentencji wysokości. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.