II SA/Bd 926/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi spółki A w B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie czynności kontrolnych postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. firma A w B. wniosła skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]mocą którego uchylono postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. z dnia [...] maja 2015r. w sprawie kontynuowania czynności kontrolnych i umorzono postępowanie I instancji. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2015 r. prowadzący kontrolę Starszy Inspektor Pracy doręczył kontrolowanemu [...] w B. żądanie przekazania dokumentów. Kontrolujący zażądał okazania "umów zawartych z osobami prowadzącymi własną działalność gospodarczą (tzw. samozatrudnienie) w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. i nadal" Pismem z dnia 20 maja 2015 r. spółka wniosła sprzeciw wobec czynności kontrolnych podejmowanych przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. podnosząc zarzut przekroczenia upoważnienia do kontroli przez żądanie dokumentów nie mieszczących się w zakresie kontroli określonym w upoważnieniu do jej przeprowadzenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. inspektor pracy orzekł o kontynuowaniu kontroli. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy – w toku postępowania kontrolnego inspektor pracy ma prawo: żądania przedłożenia akt osobowych i wszelkich dokumentów związanych z wykonywaniem pracy przez pracowników lub inne osoby świadczące pracę na innej podstawie niż stosunek pracy. Skarżąca wniosła zażalenie na wymienione postanowienie do Okręgowego Inspektora Pracy w [...]. Okręgowy Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji wskazując, że wniesiony sprzeciw nie spełnia wymogów podania w rozumieniu kpa, bowiem nie został opatrzony podpisem. W dniu 7 lipca 2015r. firma A w Bydgoszczy reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy za pośrednictwem Okręgowego Inspektora Pracy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów: art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 63 § 3 kpa w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez przyjęcie, że postępowanie przed Organem I instancji było bezprzedmiotowe z uwagi na nie podpisanie sprzeciwu od czynności kontrolnych przez osobę umocowaną do reprezentowania skarżącego, gdy skarżący nie został wezwany do usunięcia braków sprzeciwu przez jego podpisanie. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów 84c ust. 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez przyjęcie, jakoby kontrolowany przedsiębiorca nie miał możliwości wniesienia sprzeciwu w przypadku, gdy do naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia kontroli, innych niż czas trwania kontroli, doszło w toku kontroli, a nie już przy jej wszczęciu. Skarżąca na tej podstawie wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w B., stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu oraz zasadzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na powyższą skargę Okręgowy Inspektor Pracy w B. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 184 Konstytucji RP i art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: "p.p.s.a."). I tak zgodnie z regulacją art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres kognicji sądów administracyjnych unormowany został w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 cytowanej ustawy. W myśl natomiast powołanego wyżej art. 3 sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzycielka o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 omawianego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, iż w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikającą z innych niż administracyjny stosunków prawnych. Stosownie do tego przyjąć należy, że w pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) reguluje w Rozdziale 4 "Postępowanie kontrolne". Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) normuje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Powołana ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy w art. 1 stanowi, że "Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie". Tak też określony jest zakres postępowania kontrolnego. W art. 21 tej ustawy "Postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń". Powołana ustawa o swobodzie działalności gospodarczej normuje w art. 77 ust. 1 zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności. I tak np. w art. 4 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 18, poz. 97) dodano po art. 12 art. 12a w ustawie z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w brzmieniu: "Do kontroli działalności gospodarczej stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej". W powołanej ustawie o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw zawarto regulację ustaw działalności gospodarczej przedsiębiorcy, do których stosuje się rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcje Pracy ma swój odrębny przedmiot. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Zgodnie z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1–4, 6 i 7 oraz art. 11a, kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8, wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. Postanowienie to nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Pomijając odrębność przedmiotu postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy od postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, to zarówno ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Na postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. W konsekwencji uznać należy, że również skarga spółki A w B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] uchylające postanowienie Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. z dnia [...] maja 2015 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych będące niejako kontynuacją postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest niedopuszczalna. Uwzględniając powyższe, wobec tego, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono w sentencji o odrzuceniu skargi.