II SA/Bd 927/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r., nr [...] w przedmiocie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2005 r. Prezydent Miasta T. odrzucił zgłoszenie P. o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na nieruchomościach położonych w T. przy ul. L. (działka nr [...]), ul. M. (działka nr [...]) i ul. P. (działki nr [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgłoszenie to budziło uzasadnione wątpliwości i nie spełniało wymagań ustawy, określonych w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085, z późn. zm.). Ponadto do zgłoszenia nie załączono niezbędnych wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi. Braki te zostały częściowo uzupełnione w dniu 27 lipca 2004 r. Organ wskazał również, iż zdaniem Ministra Skarbu z dnia 6 grudnia 2004 r. P. przejął wszystkie prawa i obowiązki Centrali Produktów Naftowych. Z opinii Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2004 r. jednoznacznie wynika, że badania przeprowadzone przez P. nie stanowią podstawy udawadniąjącej, że sprawcą zanieczyszczenia jest inny podmiot. W odwołaniu od powyższej decyzji P. zarzucił organowi naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez przyjęcie, że C. jako poprzednik prawny P. nie jest innym podmiotem niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie. Zdaniem strony skarżącej doszło również do naruszenia art. 75 kpa i art. 12 ust. 1 i 2 tejże ustawy poprzez przyjęcie, że użyty w wymienionym przepisie termin "wyniki badań" oznacza wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych. Ponadto w odwołaniu podkreślono, iż nie znajduje uzasadnienia w świetle treści art. 12 ust. 2 ustawy zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że wyniki badań powinny uwzględniać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia we władanie nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2005 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...]2005 r. odrzucającą zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W uzasadnieniu wskazano, iż zarówno przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy, jak i w dniu dokonywania zgłoszenia istniał ten sam podmiot - P., przepis art. 12 cyt. ustawy stosuje się zaś, gdy zanieczyszczenia dokonał inny podmiot niż władający nieruchomością. Również na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę wyników badań nie można stwierdzić, iż zanieczyszczenia dokonał inny podmiot niż zgłaszający. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P.. W skardze zarzucił naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. (cyt. wyż) poprzez przyjęcie, że poprzednik prawny C. nie jest innym podmiotem niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie. Zdaniem skarżącego następstwo prawne nie ma znaczenia dla zastosowania wyżej wymienionego przepisu w stosunku do następcy prawnego, bowiem zdaniem skarżącego następstwo prawne pod tytułem ogólnym w rozumieniu prawa cywilnego nie dotyczy praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W dacie wykreślenia C. z rejestru (7 września 1999r.) obowiązywał art. 463 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 czerwca 1934r. - kodeks handlowy (Dz.U. 57 poz. 502 ze zm.), który wg. poglądów doktryny nie obejmował swym zakresem sukcesji publicznoprawnej i dopiero w nowym kodeksie handlowym (ustawa z dnia 15 września 2000r. - Dz.U. nr 94 poz. 1037) wprowadzono zasadę sukcesji administracyjnej, jednak ograniczoną przepisami tegoż kodeksu. Niezależnie od tego obowiązek przywrócenia środowiska do właściwego stanu nie był w dacie połączenia się spółek C. i P. stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. W myśl bowiem art. 82 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. 1994r. nr 49, poz. 196 ze zm.) jednostka organizacyjna i osoba fizyczna wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko, była obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenie i przywrócenie środowiska do stanu właściwego i dopiero ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 62 poz. 627 zez m.) w art. 102 ust. 1 wprowadziła zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi, to jest podmiotu określonego w jej art. 3 pkt 44. Przepisem zaś przejściowym w powyższym zakresie jest art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r, o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100 poz. 1085), w którym ustawodawca udzielił władającemu terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę, celem uwolnienia się od odpowiedzialności za nie. Skoro zatem w dacie połączenia spółek przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska nie było oparte na modelu stosunku rzeczowego, to P. odpowiada za wyrządzone przez C. w środowisku szkody na podstawie przepisów prawa cywilnego, co oznacza, że będzie partycypował w kosztach usuwania zanieczyszczeń nieruchomości w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Należy w pewnej części zgodzić się z wywodami skarżącego dotyczącymi interpretacji art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085). Rozważając treść tego artykułu, nie można pominąć treści ustawy "zasadniczej" czyli ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Obie ustawy należy rozpatrywać łącznie. W ustawie z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska problematyka ochrony powierzchni ziemi była regulowana nie tyle we wskazanym w skardze przepisem art. 82 ust. 1a w dziale II tej ustawy, rozdziale 1 zatytułowanym "Ochrona powierzchni ziemi oraz kopalin". W przepisach tych wskazano, że powierzchnia ziemi łącznie z glebą i rzeźbą terenu podlega ochronie, polegającej w szczególności na zapobieganiu i przeciwdziałaniu ich niekorzystnym zmianom, a w razie uszkodzenia lub zniszczenia - na przywróceniu do właściwego stanu. Ustawa ta straciła moc na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm., zwana dalej ustawą wprowadzającą). Art. 7 ustawy z dnia 27 października 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) ustanawia ogólną regułę - Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Jest to odpowiedzialność na zasadzie winy, zbliżona do odpowiedzialności z art. 415 K.c. Ogólną regułę ustanawia także przepis art. 102 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska - władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2- 5, do przeprowadzenia ich rekultywacji. Niedopełnienie tego obowiązku jest penalizowane przez przepis art. 335 ustawy. Generalnie zasada ta ma zastosowanie do stanów faktycznych od momentu wejścia w życie ustawy, czyli od 1 października 2001 r.. Obowiązuje zasada bezpośredniego działania nowej ustawy, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Należy także zwrócić uwagę, że ustawa - przepisy wprowadzające posługuje się terminem "władający powierzchnią ziemi". Oznacza to położenie akcentu na fizyczne i faktyczne władanie powierzchnią ziemi, a nie na tytuł prawny do nieruchomości. Koszty rekultywacji ponosi władający powierzchnią ziemi. Wyjątki od tej generalnej zasady przewidziane są w art. 100 ust. 2-5 ustawy Prawo ochrony środowiska, które należy powiązać z treścią art. 12 przepisów wprowadzających. Jeżeli władający powierzchnią ziemi wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot, to obowiązek rekultywacji spoczywa na tym podmiocie. Jeżeli zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie terenu odbyło się za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią ziemi, jest on obowiązany do ich rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2-3 prawa ochrony środowiska). Ustawa przewiduje także w jakich sytuacjach starosta dokonuje rekultywacji i kto ponosi tego koszty (art. 102 ust. 4-6 cytowanej wyżej ustawy). Przepis art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska ustanawia regułę, którą w uzasadnieniu do projektu ustawy określono następująco: "Przywrócenie jakości gleby i ziemi do wymaganych standardów obciąża w pierwszej kolejności sprawcę, a jeżeli nie można ustalić lub obowiązku tego nie da się wyegzekwować, to obowiązek ten będzie ciążył na staroście". Zasady te, jak to już wyżej wskazano, obowiązują od daty wejścia w życie ustawy, także w myśl zasady, że prawo nie działa wstecz. W tej sytuacji logicznego wymiaru nabiera treść przepisu art. 12 przepisów wprowadzających, które dotyczą sytuacji przed wejściem w życie ustawy. Podmiot, który włada powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, może uwolnić się od obowiązku dokonania rekultywacji, jeżeli wykaże, że zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu zostało spowodowane przez inny podmiot, przed dniem wejścia w życie ustawy. Z treści ustawy nie wynika, że to musi być poprzedni właściciel. Podmiotów władających powierzchnią ziemi przed wejściem w życie ustawy może być wiele - chodzi jednak o ten podmiot, który dokonał zanieczyszczenia ziemi. Akcentowane w skardze skutki przekształceń podmiotowych Centrali Produktów Naftowych nie mają w sprawie zasadniczego znaczenia. Dostrzega to również skarżący. Istotne znaczenie ma wskazanie podmiotu władającego powierzchnią ziemi czyli właściciela lub innego podmiotu wskazanego w ewidencji gruntów (art. 3 pkt 44 Prawa ochrony środowiska). "Władać" według słownika języka polskiego to "sprawować władzę, panować, rządzić (komputerowy słownik języka polskiego). Szeroko omawiana w skardze kwestia następstwa prawnego nie ma więc w sprawie znaczenia. Nie można natomiast podzielić poglądu skarżącego, że P. odpowiada za szkody w środowisku wyrządzone przez Centrale Produktów Naftowych na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publiczno- prawnej za rekultywacje powierzchni ziemi. Zasady odpowiedzialności za rekultywacje, w warunkach rozpatrywanej sprawy, reguluje prawo administracyjne, a nie prawo cywilne. Każdy kto znajdzie się w sytuacji opisanej normą prawa administracyjnego obowiązany jest do zachowania nakazanego treścią tej normy. Jest to stosunek publicznoprawny, a nie cywilny, charakteryzujący się równością podmiotów. Na marginesie tylko należy podnieść, że na gruncie prawa administracyjnego nie obowiązuje zasada sukcesji uniwersalnej. Wyłom od tej zasady wprowadził przepis art. 494 § 2 K.s.h. Zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, podstawowym elementem aktu administracyjnego jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej (lub inny mający umocowanie) o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego adresata, w konkretnym stanie faktycznym i prawnym. W doktrynie przyjęto pogląd, że co do zasady zmiana jednego z tych elementów składowych powoduje że dany akt administracyjny przestaje wiązać. Na pojęcie zindywidualizowanego stanu faktycznego (sprawy) składają się dwa elementy: po pierwsze okoliczności faktyczne, po drugie podmioty uczestniczące w zdarzeniu, bądź których zdarzenie bezpośrednio dotyczy, pozostające w bezpośrednim związku z określonymi okolicznościami faktycznymi. Obydwa elementy, zarówno podmiotowy jak i przedmiotowy, muszą być zindywidualizowane (Krystian M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Wydawnictwo naukowe UAM Poznań 2005 str. 321). Akt administracyjny skierowany do którejś z łączących się spółek, co do zasady nie może być wiążący wobec nowej spółki powstałej w wyniku połączenia, czy też akt administracyjny skierowany do spółki przejmowanej nie może być wiążący wobec spółki przejmującej (A. Piotrowska: Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych - rozważania na tle art. 494 § 2 i 5 k.s.h Przegląd prawa handlowego nr 9 z 2003 r., postanowienie SN z 24.6.2004 III CK 178/03 LEX nr 134414) Wymagane są przekształcenia podmiotowe decyzji. Pozostawiając jednak te interesujące kwestie na boku należy wskazać, że Sąd nie podziela interpretacji dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprowadzające się do stwierdzenia, że w momencie wejścia w życie ustawy wprowadzającej jak i przed jej wejściem istniał ten sam podmiot, tj. P., a zatem przepis art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej nie ma zastosowania. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej należy interpretować tak, jak to wskazano wyżej, w powiązaniu z ustawą Prawo ochrony środowiska. Fakt istnienia tego samego podmiotu w momencie wejścia w życie ustawy wprowadzającej jak przed jej obowiązywaniem nie wyklucza wskazania innego podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawach podobnego typu, ze skargi P. (II SA/Bd 862/05, 823/05, 920/05) zajmował stanowisko, że wydane decyzje, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadają prawu, albowiem wskazanie innego podmiotu który zanieczyścił powierzchnie ziemi musi dotyczyć podmiotu istniejącego. Tymczasem dokonane przez P. wskazanie C. jako sprawcy zanieczyszczenia dotyczy podmiotu, który stracił swój byt prawny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd. Art. 12 zwalnia z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi tylko w przypadku wskazania podmiotu, który faktycznie może ponosić odpowiedzialność. Z uwagi na niemożność ponoszenia tej odpowiedzialności, przechodzi ona na władającego powierzchnią ziemi. W przeciwnym wypadku nikt nie ponosiłby kosztów rekultywacji a takiego zamiaru ustawodawcy nie da się wyprowadzić z treści art. 102 prawa ochrony środowiska ani z art. 12 przepisów wprowadzających. Uzasadnia to na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalenie skargi.