II SA/Bd 927/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi G.P.i S.P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] zobowiązał skarżących G. i S. P., właścicieli nieruchomości położonych w[...], o numerach ewidencyjnych 45/7, 57/6 i 57/8, do udostępnienia tej nieruchomości [...] S.A. z siedzibą w I., w pasie gruntu o szerokości 9,20 m wzdłuż dwóch nitek rurociągu wody przemysłowej [...] (wg załącznika nr 1) w celu wykonania remontu tego ciągu polegającego na wymianie rurociągów stalowych w technologii bezwykopowej metodą krakingu statycznego, remoncie istniejących komór technologicznych oraz wymianie armatury w komorze (pkt 1). Zobowiązanie ustalono na okres 6 miesięcy licząc od dnia wydania decyzji (pkt 2). W decyzji wskazano również, że zobowiązanie umożliwia wstęp na nieruchomość w celu wykonania czynności wymienionych w pkt 1 firmie [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], działającej na zlecenie i z upoważnienia [...] S.A. w I. (pkt 3). W pkt 4 zobowiązano [...] S.A. w I. do niezwłocznego przywrócenia terenu do stanu pierwotnego po dokonaniu czynności będących przedmiotem zobowiązania. Ponadto w pkt 5 nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. skarżący powołując się na art. 113 § 2 w związku z art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") zażądali "wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji wywłaszczeniowej" Starosty [...] z dnia [...] poprzez wyjaśnienie: 1) dlaczego organ powołując się na art. 124b i art. 12 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami nie wydał decyzji wywłaszczeniowej, 2) co oznacza użyte w decyzji słowo "zobowiązanie" tj. kto jest zobowiązanym dłużnikiem, a kto wierzycielem, 3) jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia ma zacytowany przez skarżących fragment uzasadnienia dotyczący rozprawy administracyjnej, 4) jakie są przyczyny odstąpienie przez organ od podstawowych zasad wywłaszczenia określonych m.in. w Konstytucji RP, 5) kto dokonał weryfikacji twierdzeń wykonawcy robót budowlanych, który oświadczył, że przedłożył dobry, gwarantujący bezpieczeństwo projekt, 6) dlaczego nie został spełniony warunek wywłaszczenia za ustalonym wynagrodzeniem, 7) sposobu przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, 8) zastosowania przepisu art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. odmówił wyjaśnień co do treści decyzji nr [...] r. Zdaniem organu kwestie podnoszone we wniosku skarżących z dnia 30 grudnia 2011 r. nie stanowią wątpliwości co do treści decyzji Starosty z dnia [...]r., lecz są zarzutami, które mogą być zweryfikowane w postępowaniu odwoławczym przez organ wyższej instancji. W piśmie datowanym 6 lutego 2012 r. zatytułowanym "odwołanie (zażaleniowe)" skarżący wskazali, że wnoszą odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...]r. a także od wydanych przez niego postanowień, w tym od postanowienia z dnia [...]r., wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w trybie art. 113 § 2 k.p.a. może jedynie wyjaśniać, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego, czy też prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. W trybie tym nie jest możliwe udzielanie odpowiedzi na pytania stawiane przez stronę, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze Wojewoda uznał, ze decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. jest sformułowana w sposób jednoznaczny i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest zatem zasadne wyjaśnianie znaczenia słowa "zobowiązać’, przyczyn niezastowania instytucji wywłaszczenia czy wyjaśnianie kto dokonał weryfikacji projektu budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2012 r. G. i S. P. wskazali, że przedmiotem skargi czynią decyzję Wojewody [...] z dnia [...] oraz ww. postanowienie Wojewody z dnia [...]r. Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania (k.p.a.), a ponadto art. 124b w związku z art. 124 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 1,19,46,81 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Wojewoda bezzasadnie dokonał podziału ich odwołania zażaleniowego z dnia 6 lutego 2012 r. w ten sposób, że potraktował je zarówno jako odwołanie na decyzję Starosty z dnia [...]r. jak też jako zażalenie na postanowienie Starosty z dnia [...] r., nie kierując zapytania do skarżących, jaki był w istocie ich zamiar Wojewoda naruszył art. 7 – 9 k.p.a. W opinii skarżących postanowienie Starosty z dnia [...]r. nie ma bytu samodzielnego, pozostaje częścią decyzji Starosty z dnia [...]r., zarzuty dotyczące tego postanowienia powinny być zatem rozpatrzone w ramach postępowania odwoławczego od decyzji, czego organ nie uczynił naruszając art. 138, 15, 6, i 7 k.p.a. Skarżący ponadto podnieśli zarzuty odnośnie treści samej decyzji Starosty z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że tutejszy Sąd w dniu 5 lutego 2013 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 928/12, którym uwzględniając skargę G. i S. P. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia[...]. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w ww. wyroku, iż kwestia wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. jest kwestią odrębną od oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...]r. wydanym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Starosta [...] odmówił skarżącym wyjaśnień co do treści decyzji tegoż Starosty z dnia [...] r. Postanowienie to zostało wydane w związku z wnioskiem skarżących z dnia [...] r., w którym to piśmie procesowym skarżący zawarli żądanie wyjaśnienia wątpliwości decyzji wskazując jako podstawę prawną art. 113 § 2 k.p.a. Postanowienie wydane w oparciu o tą podstawę prawną jest postanowieniem, na które służy zażalenie, o czym stanowi art. 113 § 3 k.p.a.: "Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie". Przysługujący na powyższe postanowienie środek zaskarżenia, poprzez złożenie zażalenia skutkuje tym, że jest to odrębna sprawa i postanowienie to nie podlega ocenie organu II instancji łącznie z odwołaniem od decyzji wydanej w dniu [...] r. przez Starostę [...]. Podkreślić należy, że w odwołaniu z dnia 6 lutego 2012 r. na jego 3 stronie skarżący zażądali: "wnosimy o: 1) uchylenie w całości decyzji z dnia[...], 2) uchylenie w całości pierwszego postanowienia z dnia[...], 3) uchylenie w całości drugiego postanowienia z dnia[...], 4) uchylenia w całości pisma z dnia [...] spełniającego warunki przepisów prawa o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a." Jak wynika z cytowanej treści pisma skarżących ich żądanie co do uchylenia postanowienia z dnia [...]r. było jasne i nie wymagało kierowania do nich dodatkowego zapytania. Skoro zaś postanowienie Starosty [...] z dnia [...] było odrębnym rozstrzygnięciem, na które przysługiwało zażalenie, organ odwoławczy postąpił zgodnie z przepisami prawa rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...]r. i indywidualnie traktując postanowienie Starosty [...] z dnia [...]r. jako odrębną sprawę, która podlega ocenie w postępowaniu zażaleniowym. W tym zakresie nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu nie narusza prawo samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu Wojewody i poprzedzającym go postanowieniu Starosty z dnia [...] r. tj. odmowa wyjaśnienia treści decyzji Starosty z dnia [...]r. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Instytucja określona w cytowanym przepisie służy wyjaśnieniu wątpliwości "co do treści decyzji", a więc służy wyjaśnieniu jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie może "wyjaśniać" przesłanek wydania decyzji tj. objaśniać dlaczego tak a nie inaczej rozstrzygnął. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 1997 r. (sygn. akt I SA/Ka 1612/96, opub. LEX pod nr 30804) ""Biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a. podkreślić trzeba, że sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia." W kontrolowanej sprawie zdaniem Sądu treść decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. jest jasna i nie wymaga wyjaśnienia wątpliwości. Natomiast kwestii podnoszonych we wniosku skarżących z dnia 30 grudnia 2011 r. zdaniem Sądu nie można kwalifikować jako wątpliwości co do sensu wydanej decyzji, ale należy uznać, iż jest to sprzeciwienie się merytorycznemu stanowisku organu, "poddanie w wątpliwość", iż organ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Tego rodzaju brak zgody na rozstrzygnięcie organu może być kwestionowane w drodze odwołania od decyzji, a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego, co skarżący uczynili z pozytywnym dla siebie skutkiem – tj. uzyskali w drodze wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 lutego 2013 r. (wskazanego na wstępie rozważań) uchylenie zarówno decyzji Wojewody z dnia [...] r. jak też poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...]r. Jeszcze raz należy jednak podkreślić, że kwestia merytorycznej poprawności ww. decyzji jest kwestią odrębną od oceny czy w decyzji Starosty z dnia [...]r. posłużył się on dostatecznie jasnymi sformułowaniami, aby można było odczytać, jaki jest sens podjętego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienia nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.