II SA/Bd 927/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO-72-164/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Kowalewa Pomorskiego z dnia 6 lipca 2022 r. nr 51/2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz [...] w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz K. P., po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o. o. w K. (tj. skarżącej spółki), decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3,0 MW z możliwością realizacji w etapach – każdy o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. , gmina K. P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że uwzględniając charakterystykę techniczną planowanego obiektu, a zwłaszcza jego moc maksymalną – 3 MW, nie można uznać, że jest inwestycją, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 – dalej "u.p.z.p.") i winna być zaliczana do kategorii zabudowy przemysłowej. Dokonując takiej kwalifikacji inwestycji organ stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. albowiem planowana przez inwestora funkcja produkcyjna terenu pozostaje w kolizji z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją rolną. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby elektrownia fotowoltaiczna nie stanowiła instalacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji podniosła, że winien być wobec takiej inwestycji stosowany wyjątek opisany w ww. przepisie. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, powołując się m.in. na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 6 maja 2021 r. sygn. II SA/Bd 994/20), że wolą ustawodawcy było lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW po uprzednim określeniu obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Zatem nie można zwolnić ww. urządzeń z wymogów określony w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p., zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., gdyż takie instalacje powinny być realizowane przede wszystkim zgodnie z planem miejscowym. Jednocześnie organ wskazał, że nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, jednak instalacja taka musi wówczas spełniać wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym przesłankę "dobrego sąsiedztwa". Kolegium stwierdziło, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie ma zabudowy produkcyjnej, która zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że w analizowanym obszarze istnieje zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna, tereny komunikacyjne, które pozostają w kolizji z planowaną funkcja produkcyjną inwestycji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy spółka [...] wniosła o jej zmianę lub uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, - art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie - art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii o mocy powyżej 100 kW wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., - - art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne w związku z Obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2040 r. (M.P. z 2021 r. poz. 264) oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych poprzez ich niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę interesu publicznego i słusznego interesu obywateli, - - art. 8 § 2 i art. 7a § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organów administracyjnych i uznanie, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma zastosowania do wszystkich odnawialnych źródeł energii uoze, - - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności zaś pominięcie dowodów z których wynika, że w sprawie powinien być zastosowany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dotyczący odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, - art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i naruszenie swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie wybiórczej i dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, co skutkowało pominięciem dowodów korzystnych dla strony z uwagi na przyjęcie przez urząd tezy, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego tj. brak wskazania dowodów, na których organ oparł swoją decyzję oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygoności, - oraz 10 k.p.a. poprzez "niezapewnienie Ubezpieczonemu" czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Rozpatrzenie zarzutów skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ rozpatrując wniosek skarżącej spółki winien badać spełnienie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa tj. wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W myśl zaś art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm. – dalej powoływanej jako u.o.z.e.) instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Nadto według art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Zdaniem Sądu, skoro przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej (zwanej "farmą fotowoltaiczną") o mocy do 3 MW, to planowane przedsięwzięcie sprowadza się do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. z energii słonecznej. Zatem w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje więc ją jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Powyższe oznacza zaś, wbrew stanowisku organu, że wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 286/22 – dostęp na https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W przedmiotowej sprawie nie było zatem konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd podziela przy tym pogląd, że z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21 należy zauważyć, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524, dalej nowela 2019). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p. - nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii (dalej "oze") przepis wprost odsyła do definicji oze zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby mogły później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Prowadzi to do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy podkreślić, że przedstawione stanowisko odbiega od prezentowanego we wcześniejszych wyrokach tutejszego Sądu, jest natomiast zgodne z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r. sygn.. II OSK 2706/22 uchylający wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Bd 504/22). Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenie przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę stosownie do powyższego stanowiska Sądu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.