II SA/Bd 929/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi A. K. i Z. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę [...](trzysta pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] [...] Starosta R., na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), po ponownym rozpatrzeniu we wznowionym postępowaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem Z. K. i A. K. odpowiednio z dnia [...] marca 2017 r. i z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom W. K. i M. K. pozwolenie na budowę "budynku gospodarczego - magazynu płodów rolnych w miejscowości P. K., gmina P. K. na działce o nr [...], w związku z decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. [...], wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Bydgoszczy z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 754/18 i decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. [...], orzekł o odmowie uchylenia ww. ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 25 września 2018 r., po przeprowadzeniu powtórnej analizy okoliczności związanych z położeniem nieruchomości skarżących Z. K. i A. K. oraz oddziaływaniem ze strony kwestionowanej inwestycji, uznał że skarżący mają status osób, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290, dalej powoływanej też jako "pb"), gdyż ich nieruchomość leży w obszarze oddziaływania inwestycji, niemniej pomimo, że w toku pierwotnie prowadzonego postępowania znaleźli się oni poza kręgiem stron postępowania, okoliczność ta nie daje podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a zatem zachodzi przesłanka negatywna z art. 146 § 2 kpa. Organ podkreślił, odnosząc się do wskazanej przesłanki negatywnej, że w sprawie wszystkie warunki wydania pozwolenia na budowę z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zostały spełnione, że przedmiotowa inwestycja objęta jest ostateczną i obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2015 r., którą organ wydający pozwolenie na budowę jest związany, że decyzja ta nie zaliczyła planowanej budowy budynku gospodarczego-magazynu płodów rolnych w istniejącej zagrodzie rolnej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, że lokalizacja tej inwestycji, która usytuowana będzie wśród istniejącej zabudowy zagrodowej, jest zgodna z ww. decyzją o warunkach zabudowy oraz, że zachowane zostały wymagane odległości planowanego budynku od działek sąsiednich, wskazując że odległość projektowanego budynku ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych od granic działek sąsiednich o nr [...] i [...] wynosi 3 m, natomiast od granicy działki sąsiedniej o nr [...] wynosi 12,2 m. Organ stwierdził też, że inwestycja zachowuje wymogi ochrony przeciwpożarowej, podkreślając w szczególności, że odległość przedmiotowego budynku od sąsiadującego na działce nr [...] obiektu A. i Z. K. (usytuowanego bezpośrednio w granicy z działką inwestycyjną) wynosi 3 m, gdzie warunek odległości zgodnie z § 271, 235, 232 i 218 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI z dnia 12 kwietnia 2002 r.") został spełniony, że analizowany budynek jest wykonany z materiałów nierozprzestrzeniających ognia, że została spełniona przewidywalna gęstość obciążenia ogniowego analizowanego budynku, że budynek zakwalifikowano do kategorii zagrożenia PM, że budynek nie stanowi zagrożenia wybuchem i cały stanowi jedną strefę pożarową, że budynek spełnia wymagania w zakresie klasy odporności ogniowej stopnia rozprzestrzeniania się ognia elementów budowlanych, że droga pożarowa do budynku jest zapewniona wzdłuż dłuższego boku budynku istniejącym wjazdem z drogi gminnej, a także że analizowany budynek ze względu na swoją funkcję, parametry techniczne i kategorię został wyłączony przez ustawodawcę z obowiązku uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Organ podkreślił ponadto, że nie stwierdził naruszenia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji interesów osób trzecich, o których mowa art. 5 ust, 1 pkt. 9 pb, w tym dostępu do drogi publicznej, że korzystanie przez inwestora z jego nieruchomości mieści się w granicach określonych przez pb, jest zgodnie z zasadami współżycia społecznego i odbywa się z poszanowaniem prawa własności, że planowana inwestycja nie zakłóci korzystania z własności działek sąsiednich i znajdujących się na nich obiektów ponad przeciętną miarę, nie zwiększy swojej uciążliwości pod względem jej wykorzystania i nie zmienia odległości od granic działek sąsiednich, nie pozbawi też ich właścicieli dostępu do drogi publicznej, korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej czy łączności. Odnosząc się do kwestii przesłaniania i zacieniania określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., organ wskazał, że przepis § 13 pkt 1 ww. rozporządzenia nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż znajdujące się okno łazienkowe w budynku skarżących, zlokalizowanym na działce o nr [...] w granicy z działką o nr [...], nie jest zgodne z § 12 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. Podsumowując organ stwierdził, że powyższe okoliczności mają charakter tych, o których mowa w art. 146 § 2 kpa, wobec czego pomimo, iż skarżący nie zostali objęci kręgiem stron postępowania, to naruszenie to miało więc wyłączne procesowy charakter, gdyż nawet gdyby zostali oni objęci kręgiem stron postępowania, to wydana decyzja z udziałem skarżących i tak odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, w którym domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy przez organ II instancji, zarzucili że nie zgadzają się ze stanowiskiem, iż decyzja o pozwoleniu na budowę narusza jedynie prawo procesowe, że istotnym w sprawie jest, iż budynek rolniczy inwestorzy zbudowali na terenie zabudowy mieszkaniowej, gdyż działka nr [...] po podziale w dniu [...] stycznia 1991 r. straciła funkcję działki siedliskowej, że ustalając otoczenie planowanej inwestycji należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, że dla oceny oddziaływania inwestycji wyznacznikiem nie może być jedynie dokumentacja projektowa oraz założenia przyjęte przez inwestora i projektanta oraz, że obiekt powstały na działce nr [...] został nazwany budynkiem gospodarczym do przechowywania płodów rolnych w zabudowie zagrodowej, co jest niezgodne z prawdą, gdyż spełnia on funkcję budynku gospodarczego dla celów rolniczych. Skarżący podnieśli też, że sporny budynek powinien spełniać wymagania bezpieczeństwa pożarowego właściwego dla budynków PM i powinien spełniać wymagania usytuowania z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe określone w § 271-273 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wymagana odległość sytuowania ścian zewnętrznych budynku PM względem budynku mieszkalnego ZL (jak skarżących) zależy m. in. od określonej dla konkretnego budynku PM maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej (PM Q w MJ/m2). Im wyższy wskaźnik PM tym większa powinna być odległość pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynku PM i skarżących (ZL). W spornym budynku składowane są zaś – jak podkreślili skarżący - setki ton suchego ziarna, przede wszystkim kukurydzy, która jest materiałem samozapalającym. Zarzucili przy tym, że obiekt nie stanowi jednej strefy pożarowej, tylko ciąg połączonych ze sobą budynków o długości ok 80 m bez drogi pożarowej, gdyż odległość ścian od granicy z sąsiednią działką w niektórych miejscach dłuższego boku nie przekracza 1,5 m. Zdaniem skarżących należy wziąć pod uwagę te wszystkie parametry dla oceny kwestii czy sporny budynek spełnia wymagania określone w przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Wskazali też na brak uzgodnienia projektu z właściwym organem Państwowej Straży Pożarnej. Zarzucili naruszanie ograniczeń nałożonych w księdze wieczystej dla działki nr [...], gdzie zakazuje się budowy jakichkolwiek obiektów pod linią niskiego napięcia. Podnieśli zarzut nie zbadania przez organ jaki przepis rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie usytuowania przedmiotowego budynku ma zastosowanie w sprawie. Wskazali na naruszenie § 12 ust. 6 tego rozporządzenia (a po nowelizacji tego aktu, od 1 stycznia 2018 r. - §12 ust. 8). Powołali się również na utajnienie wyników kontroli z dnia [...] marca 2017 r. na działce nr [...] i tym samym nie rozstrzygnięcie kwestii wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zarzucili brak odniesienia się przez organ do ich licznych zarzutów, i nieprawidłowe zbadanie ich interesu prawnego w myśl wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 25 września 2018 r. Zaznaczyli, że zrealizowana inwestycja ograniczyła w sposób trwały prawo do zagospodarowania nieruchomości skarżących zgodnie z przepisami prawa. Podnieśli, że organ I instancji rażąco naruszył przepis stanowiący podstawę prawną wydanej przez niego decyzji, gdyż nie stwierdził wydania decyzji z naruszaniem prawa, lecz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podkreślając jednak przy tym, że nielogiczne jest aby po trzech latach wznowionego postepowania dojść do wniosku że ma zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 kpa i, że nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że w sprawie miało miejsce naruszenie mające wyłącznie procesowy charakter. Zarzucili też organowi, że nieprawidłowo stwierdził, iż w sprawie nie naruszono art. 5 ust. 1 pkt 9 pb, zaznaczając że w sprawie został naruszony interes osób trzecich i, że zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane. Ponadto podkreślił, że nie ma znaczenia w sprawie, iż w obrocie prawnym istnieje decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ to nie w decyzji o warunkach ustala się zgodne z prawem odległości sytuowania budynków od granic działek sąsiednich na działkach "budowlanych", lecz w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazali również, że w okolicznościach niniejszej sprawy normę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy traktować jako przepis prawa materialnego. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. i stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie podlega uchyleniu z tego względu, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że rozstrzygnięcia organ I instancji nie odpowiada jego podstawie prawnej, oraz że organ I instancji uznając zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia z dnia 25 września 2018 r., że skarżący mają w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 pb, a więc że spełniona została przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, i stwierdzając przy tym wystąpienie w sprawie przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 kpa, powinien był wydać rozstrzygnięcie zgodne z treścią art. 151 § 2 kpa, a więc ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności z powodu których nie uchyla się decyzji dotychczasowej, a nie odmówić uchylenia tej decyzji (co następuje na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa) z powołaniem się na art. 146 § 2 kpa. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że stwierdzone naruszanie prawa związane z zaistnieniem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie miało wpływu na merytoryczną treść ostatecznej decyzji, gdyż wydane pozwolenie na budowę jest zgodne z ostateczną i wiążącą decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2015 r., ustalającą dla działki nr [...] rodzaj zabudowy zagrodowej, a zabudowa znajdująca się na działce [...] spełnia wymagania definicji tej zabudowy określonej w § 3 pkt 3 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., podnosząc przy tym że zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się w obrębie jednej działki, czy też jednego podwórza. Organ II instancji powołał się również na zgodność lokalizacji budynku gospodarczego z § 13 i § 60 ust 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz na spełnienie przepisów o ochronie przeciwpożarowej z działu VI ww. rozporządzenia. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do wydania w wyniku postępowania wznowieniowego innej decyzji niż decyzja dotychczasowa. Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności oraz nieważności decyzji organu I instancji. Skarżący podtrzymali w uzasadnieniu decyzji swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wszystkie podniesione w postępowaniu zarzuty, powołując się na nieuprawione zastosowanie w sprawie przepisu art. 146 § 2 kpa i istotną wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący w szczególności zarzucili, że organ II instancji pomimo szeregu podniesionych przez nich zarzutów, jedynie wskazał na pozostawania w obiegu prawnym decyzji o warunkach zabudowy, w ogóle nie rozstrzygając kwestii czy odległość spornego magazynu płodów rolnych od granicy z działką budowlaną skarżących - znajdującą się w zabudowie mieszkaniowej, jest zgodna z przepisami rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., biorąc pod uwagę że w sprawie mamy do czynienia z realizacją nietypowego obiektu dla otoczenia, z usytuowaniem w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej magazynu płodów rolnych, a właściwie obiektu rolnego, a nie budynku mieszkalnego. Organy administracji – jak podnieśli skarżący - mimo obowiązku ustawowego nie ustaliły w jakiej odległości od działki skarżących powinien powstać tak uciążliwy obiekt, a ponadto zignorowały istotny w planowaniu i budowie przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 pb, który nakazuje poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich. Skarżący zarzucili, że decyzja organu II instancji nie zawiera wynikającego z art. 151 § 2 kpa wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił decyzji, podkreślając że organ II instancji jedynie lakonicznie stwierdził w niej, że lokalizacja obiektu jest zgodna z § 13 i § 60 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz pominął zupełnie kwestię zgodności lokalizacji z § 12 ww. rozporządzenia i nie wyjaśnił na jakiej podstawie stwierdził spełnienie warunków ochrony przeciwpożarowej. Zarzucili również, że organ nie odniósł się do podniesionej przez nich kwestii, że w sprawie nie mamy do czynienia z magazynem płodów rolnych, lecz obiektem rolniczym zrealizowanym w sposób niezgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która ustala warunki dla magazynu płodów rolnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na podniesiony w niej zarzut istotnej wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 kpa w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 kpa) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 kpa wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się i nie wyjaśni okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. Jedynie przeprowadzenie postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w powyższych przepisach oraz prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, w ramach którego organ odniesie się do zarzutów strony skarżącej i wyjaśni przesłanki określonego sposobu ich rozpatrzenia, stanowi o możliwości kwalifikacji działania organu w postępowaniu administracyjnym jako opartego na przepisach prawa, praworządnego i budzącego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została wydana w postępowaniu wznowieniowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., którą to organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i jednocześnie w trybie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa orzekł, że kwestionowana przez skarżących decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie podlega uchyleniu z tego względu, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia organu II instancji, wskazać należy, że przepis art. 151 § 1 i 2 kpa reguluje wyczerpująco rodzaje rozstrzygnięć podjętych we wznowionym postępowaniu, a zatem wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. I tak jeżeli organ stwierdzi we wznowionym postępowaniu, że nie występuje przesłanka (przyczyna) wznowieniowa, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, lecz zgodnie z art.151 § 1 pkt 1 wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli natomiast stwierdzi on, że postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest przesłanką wznowieniową, to zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Ta ostatnia decyzja nie może być jednak podjęta w sytuacji, gdy wystąpią przesłanki negatywne z art. 146 kpa, wyłączające możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej. Tego rodzaju sytuację normuje art. 151 § 2 kpa, który określa, że jedną z decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia jest również decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą to organ wydaje właśnie w przypadku, gdy wystąpi przesłanka negatywne określona w art. 146 kpa, wyłączająca dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Przy czym zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Nie budzi zatem wątpliwości, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania należało w sprawie przeprowadzić postępowanie ustalające wystąpienie przesłanki wznowieniowej, a następnie wobec stwierdzenia, że przesłanka wznowieniowa wystąpiła, a więc że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa), przeprowadzić postępowanie merytoryczne. Jeśli jednak po przeprowadzeniu takiego postępowania organ ustali, że pomimo stwierdzonej przez organ wadliwości postępowania głównego związanej z wystąpieniem przesłanki wznowieniowej, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej (bowiem kwalifikowana wada postępowania nie miała wpływu na treść zaskarżonej decyzji), to nie uchyla decyzji ostatecznej, lecz zgodnie z art. 151 § 2 kpa ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Skoro więc w sprawie organ I instancji przyjął, że skarżący mają w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 pb, a więc że spełniona została przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, i jednocześnie uznał, że wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 146 § 2 kpa, tj. przesłanka negatywna do uchylenia decyzji dotychczasowej w postaci możliwości zapadnięcia we wznowionym postępowaniu wyłącznie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej, to prawidłowo organ II instancji stwierdził, że w takim wypadku należało podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa tj. stwierdzić wydanie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności z powodu, których nie uchylono decyzji dotychczasowej, a nie podjąć rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 kpa, tj. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Należy jednak podkreślić, że obowiązkiem organu, wydającego decyzję w trybie art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa jest nie tylko ustalenie, że decyzja ostateczna była dotknięta przesłanką wznowieniową, lecz także rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 kpa) i następnie, dopiero po przeprowadzenie postępowania co do istoty, wyprowadzenie i wykazanie tezy, że co prawda doszło do naruszeń procesowych przy rozpoznawaniu sprawy, ale nie miały one żadnego znaczenia, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści jaką wydał Starosta R. w dniu [...] czerwca 2016 r., tj. miałoby miejsce zatwierdzanie projektu budowlany i udzielenie inwestorom pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Aby jednak było uprawnione takie twierdzenie konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie i wypowiedzenie się we wszystkich istotnych kwestiach związanych z legalnością udzielenia pozwolenia na budowę, w tym i tych objętych zarzutami skarżących. Zastosowanie przesłanki określonej w art. 146 § 2 kpa może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego i tak rozstrzygnąłby sprawę w taki sposób, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, co powinno wynikać z uzasadnienie decyzji organu podejmującego decyzję w trybie art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa. Zaznaczyć należy przy tym, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zarówno w zakresie podstawy faktycznej jak i prawnej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tzn. do poczynienia własnych ustaleń faktycznych, samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i samodzielnego, merytorycznego rozstrzygnięcia, a także odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Wymaga to ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie formalnej kontroli decyzji. W przedmiotowej sprawie skarżący podnieśli szereg zarzutów kwestionujących stanowisko organu I instancji, że kontestowana decyzja Starosty [...] z dniu [...] czerwca 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorom pozwolenie na budowę spornej inwestycji jest prawidłowa pod względem merytorycznym. W szczególności zarzucili, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem rolniczym, a nie magazynem płodów rolnych, że sporny budynek nie spełnia warunków ochrony przeciwpożarowej i wymagań usytuowania określonych w § 271-273 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., że organ oceniając tą kwestię nie wziął pod uwagę wszystkich parametrów inwestycji, rodzaju przechowywanych w obiekcie produktów i tego, że obiekt nie stanowi jednej strefy pożarowej, tylko ciąg połączonych ze sobą budynków o długości ok 80 m bez drogi pożarowej, że obiekt narusza ograniczenia nałożone w księdze wieczystej dla działki nr [...], że nie ocenił on prawidłowo kwestii zgodności usytuowania budynku z przepisami rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., w tym § 12 tego aktu, z uwzględnieniem charakteru, uciążliwości i rodzaju kwestionowanego obiektu (magazyn płodów rolnych, a w rzeczywistości obiekt rolniczy), że w sprawie zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane (w toku postępowania skarżący wskazywali m.in. na przepis § 13 i § 60 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r.), a także że organ nieprawidłowo stwierdził, iż sprawie nie został naruszony art. 5 ust. 1 pkt 9 pb, a więc uzasadniony interes osób trzecich, których budynek mieszkalny znalazł się w tak bliskiej odległości od magazynu rolniczego (a więc obiektu innego niż budynek mieszkalny). Pomimo powyższych zarzutów, organ II instancji praktycznie się do nich nie odniósł i nie wyjaśnił rzetelnie zasadności przesłanek, którymi kierował się nie uwzględniając zarzutów skarżących, a tym samym powodów dla których uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej i, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ II instancji bowiem, na co słusznie zwrócili uwagę skarżący, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii merytorycznej oceny dotychczasowej decyzji, poza wskazaniem, że decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna i wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, jedynie stwierdził, że lokalizacja obiektu jest zgodna z § 13 i § 60 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. i spełnienia warunki ochrony przeciwpożarowej z działu VI ww. rozporządzenia, w ogóle nie wyjaśniając swojego stanowiska w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji organu odnośnie zgodności lokalizacja obiektu z przepisami rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz odnośnie spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej. Zawarto w nim jedynie ocenę bez argumentów, z których ona wynika, przez co ocena ta nie stanowi uzasadnienia, a jedynie pogląd niepoparty argumentacją prawną. Przesłanki i motywy stanowiska organu muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych czy niepełnych rozważań. Prawidłowe uzasadnienie determinuje możliwość akceptacji rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, umożliwia jego sądową kontrolę i jest warunkiem uznania tego aktu za zgodny z prawem. Zdaniem Sądu decyzja organu II instancji, w której organ nie ustosunkował się do przytoczonych zarzutów odwołania, narusza w sposób istotny prawo, gdyż nie tylko w efekcie przemilczenia zarzutów odwołania nie wyjaśnia ona skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając w określony sposób przedmiotową sprawy, ale i biorąc pod uwagę okoliczności sprawy i przedmiot zarzutów skarżącego, nie wyjaśnia ona istoty sprawy, którą stanowiła kwestia czy kwestionowana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę dla spornego obiektu narusza przepisy rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. i czy uwzględnia ona występujące w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 pb, biorąc pod uwagę specyfikę, rodzaj, charakter i usytuowanie spornego obiektu. Brak wyjaśnienia przez organ II instancji istotnych okoliczności sprawy oraz brak odniesienia się od zarzutów odwołania, oraz zindywidualizowanych i spornych okoliczności sprawy, stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8. art. 11, art. 77 § 1, w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę SKO odniesie się do wszystkich wyszczególnionych przez Sąd zrzutów odwołania, a w szczególności tych dotyczących zgodności realizacji inwestycji z powoływanymi przez skarżących w sprawie przepisami rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., co obejmuje również wyjaśnienie w sposób rzetelny stanowisko organu o zgodność usytuowania obiektu z przepisami tego rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., w tym przesłanek uznania, że w sprawie spełniony został warunek odległości z § 271, 235, 232 i 218 ww. rozporządzenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że w sprawie nie ma decyzji stwierdzającej nielegalność obiektu zrealizowanego przez skarżących, a usytuowanego w granicy z działką inwestycyjną. Organ odwoławczy odniesie się również rzetelnie do podnoszonej przez skarżących kwestii naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 pb, w związku z nieuwzględnieniem w kwestionowanej decyzji występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w świetle specyfiki, rodzaju, charakteru i usytuowanie spornego obiektu oraz jego otoczenia na działkach sąsiednich. Ponadto wypowie się co do charakteru zabudowy istnijącej na działce nr [...] i czy sporny obiekt rzeczywiście stanowi magazyn płodów rolnych. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa,