II SA/Bd 93/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi firmy A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz firmy A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2024 r., nr [...] Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 10 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. [...] w K., obręb K., gmina K. w zakresie zadań służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka (dalej jako "skarżąca" lub "Spółka") zarzuciła: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wszechstronnej oceny stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, że przedsięwzięcie dotyczące realizacji inwestycji celu publicznego polegające na budowie drogi krajowej nr 56 nie będzie realizowane na terenie planowanej inwestycji (zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną dla ww. przedsięwzięcia), zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr LXXXIII/720/23 z dnia 27 września 2023 r.) planowana budowa drogi nie przebiega przez teren inwestycji objęty przedmiotowym wnioskiem, natomiast zgodnie z postanowieniem GDDKiA z dnia [...] 2024 r., wydanym w niniejszej sprawie aktualnie nie są prowadzone żadne działania w zakresie budowy ciągu DK56 obwodnicy K. i w konsekwencji błędne uznanie przez tut. organ uzgadniający, że zaistniała kolizja przestrzenna z zadaniem ponadlokalnym o znaczeniu krajowym; 2. art. 53 ust. 4 pkt 10a w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji pomimo, że nie został opracowany jednoznaczny przebieg drogi krajowej nr 56, ani też nie powstał dokument w postaci projektu inwestycji drogowej, a nie jest możliwe negatywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy bez wykazania konkretnej inwestycji kolidującej z planowaną inwestycją skarżącej. Postanowieniem z dnia [...] 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy aktem obowiązującym pozostaje Plan zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-pomorskiego, przyjęty uchwałą Nr XI/135/03 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 czerwca 2003r. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 97, poz. 1437). Jako dokument przyjęty i ogłoszony we właściwej procedurze plan ten ciągle wywołuje skutki prawne pozostając m.in. wzorcem dla uzgodnień dokonywanych w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że teren objęty projektem przedłożonej do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy objęty był ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Koronowo zatwierdzonego uchwałą Nr V/28/94 Rady Miasta i Gminy Koronowo z dnia 9 listopada 1994r. (Dz. Urz. Woj. Byd. Nr 17, poz. 249 z dnia 5 grudnia 1994r.), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ww. miejscowym planie teren inwestycji znajdował się w obrębie ulicy głównej stanowiącej obejście miasta K. w ciągu drogi krajowej Nr [...] M. - K. - B. oznaczonej symbolem "[...]". Droga ta w myśl art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym. Istotne w ocenie SKO jest również to, że zamiar realizacji wskazanej inwestycji został podtrzymany w ciągle obowiązującym Planie zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-pomorskiego, przyjętym uchwałą Nr XI/135/03 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 czerwca 2003r. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 97, poz. 1437), gdzie zapisane jest zadanie nr 18 "Przebudowa drogi krajowej nr 56 - budowa obwodnicy miasta Koronowo". Zdaniem Kolegium skoro nie istnieją dokumenty planistyczne uszczegóławiające przebieg planowanej obwodnicy K. za obowiązujący planowany przebieg należy przyjąć ten zawarty w Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy z 1994r. Organ odwoławczy dodał, że ewentualne deklaracje innych podmiotów co do zdezaktualizowania się planów odnośnie danej inwestycji, która ciągle w planie wojewódzkim jest zapisana, nie mają przy tym znaczenia w kontekście omawianej procedury uzgodnieniowej. Kolegium wywiodło, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje kolizja zamierzenia objętego przesłanym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy z zapisanym w planie zadaniem ponadlokalnym o znaczeniu krajowym tj. budową obwodnicy miasta K.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenia: 1. przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że narusza ona przepisy prawa materialnego i procesowego; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego i brak wszechstronnej oceny stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, że przedsięwzięcie dotyczące realizacji inwestycji celu publicznego polegające na budowie drogi krajowej nr 56 nie będzie realizowane na terenie planowanej inwestycji (zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną dla ww. przedsięwzięcia), zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr LXXXIII/720/23 z dnia 27 września 2023 r.) Koronowa i w konsekwencji błędne uznanie przez tut. organ uzgadniający, że zaistniała kolizja przestrzenna z zadaniem ponadlokalnym o znaczeniu krajowym; c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wszechstronnej oceny stanu faktycznego, w szczególności poprzez zignorowanie treści postanowienia GDDKiA z dnia [...] 2024 r., zgodnie z treścią którego aktualnie nie są prowadzone żadne działania w zakresie budowy ciągu DK56 obwodnicy; d) art. 124 §2 kpa, poprzez brak odniesienia się do argumentacji skarżącego w zakresie faktu, iż planowana przebudowa drogi nie przebiega przez teren inwestycji i w konsekwencji nie zawarcie uzasadnienia faktycznego w tym zakresie w zaskarżonym postanowieniu; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 53 ust. 4 pkt 10a w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo że nie został opracowany jednoznaczny przebieg drogi krajowej nr 56, ani też nie powstał dokument w postaci projektu inwestycji drogowej, a nie jest możliwe negatywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy bez wykazania konkretnej inwestycji kolidującej z planowaną inwestycją skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024, poz. 1130 – dalej jako: "u.p.z.p.") organy wydające decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy są zobligowane do uprzedniego dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy a także analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dla pełnego zrealizowania owego postulatu ustawodawca przewidział, że co do zasady decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu uzgodnień z określonymi organami (art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że uzgodnienia powyższego - stosownie do treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - dokonuje się w trybie przepisu art. 106 k.p.a. Powołany powyżej przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwienia sprawy. W świetle art. 106 k.p.a. współdziałanie to może nastąpić w formie opinii bądź uzgodnienia. Podkreślenia wymaga, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (uchwala NSA z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie o sygn. akt OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80). Podkreślić należy, że chociaż postępowanie uzgodnieniowe ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego (tu: postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy) i obowiązują w nim w związku z tym wszystkie prawa i obowiązki wynikające z przepisów procesowych, w tym ustanowione w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Na organie współdziałającym ciąży zatem obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego objętego współdziałaniem oraz do załatwienia sprawy - w zakresie swojej właściwości - w oparciu o zebrany materiał dowodowy, wszechstronnie następnie rozpatrzony (art. 80 k.p.a.). Zauważyć także trzeba, że choć tryb uzgodnieniowy ma zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę poprzez organ zasadniczo wyspecjalizowany w problematyce wymagającej szczególnej wiedzy, to organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4 k.p.a.). W piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że dyspozycja art. 106 § 4 k.p.a. nie może być rozumiana jako zwalniająca organ współdziałający od powyższego zobowiązania lub obejmująca go dyskrecjonalnym uznaniem organu, ponieważ organ współdziałający ma zawsze obowiązek wyjaśnić wszystkie okoliczności konieczne dla wykonania przysługujących mu kompetencji (por. M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 755). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obarczone jest wszystkimi wymogami, jakie z prowadzeniem takiego postępowania łączą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Na organie współdziałającym ciąży wreszcie wynikający z art. 124 § 2 oraz art. 125 § 3 k.p.a. obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia zwierającego uzasadnienie faktyczne i prawne na które inwestorowi przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, powoduje, iż ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne oraz przez sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności decyzji wydanej przez organ główny na skutek skargi inwestora (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., II OSK 1306/20, LEX nr 3537361), lecz w odrębnym postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 106 k.p.a. W przypadku inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie wśród koniecznych uzgodnień wymagane było, w świetle treści art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., uzyskanie uzgodnienia projektu decyzji z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 (tj. inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym) - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy wynika działki nr [...] w K., na których inwestor planuje wybudować 10 farm fotowoltaicznych, objęte były postanowieniami nieobowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Koronowo z dnia 9 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Bydgoskiego Nr 17, poz. 249 z dnia 5 grudnia 1994 r.). Zgodnie zapisami wspominanego planu teren przedmiotowej inwestycji znajdował się w obrębie "ulicy głównej stanowiącej obejście miasta K. w ciągu drogi krajowej Nr [...] M. – K. - B., oznaczonej symbolem [...]". Planowana ulica stanowiła inwestycję o znaczeniu ponadlokalnym. Organy obu instancji w oparciu o przepisy powyższego miejscowego planu, a także powołując się o Plan zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-pomorskiego, przyjęty uchwałą Nr XI/135/03 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 czerwca 2003 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 97, poz. 1437), stwierdził kolizję przestrzenną z zadaniem ponadlokalnym o znaczeniu krajowym nr 18, realizującym cele publiczne w ramach komunikacji (Przebudowa drogi krajowej nr 56 - budowa obwodnicy miasta Koronowo). W ocenie Sądu powyższe ustalenia organów budzą poważne wątpliwości. Jedynym dokumentem wskazującym na przebieg planowanej trasy jest bowiem nieobowiązujący od ponad dwudziestu lat miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie powołanego przez organu plan zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-Pomorskiego nie można bowiem ustalić dokładnego przebiegu planowanej trasy. Dysponując tak ograniczonym materiałem dowodowym organ II instancji powinien był rozważyć jego uzupełnienie, szczególnie w świetle treści zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w zażaleniu i w skardze. Spółka wskazała mianowicie, że z decyzji środowiskowej wydanej dla przedsięwzięcia, polegającej na budowie drogi krajowej nr 56, wynika, że droga ta nie będzie przebiegała przez działki, na których strona skarżąca planuje realizację farm elektrowni fotowoltaicznych. Strona skarżąca podniosła, że również w świetle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr LXXXIII/720/23 z dnia 27 września 2023 r.) planowana droga nie przebiega przez działki objęte niniejszym wnioskiem. Obwodnica byłaby oddalona od działek objętych wnioskiem o około 67 metrów. Kolegium w ogóle nie odniosło się do powyższych zarzutów. Opierając swoje rozstrzygnięcie na twierdzeniu, że skoro nie istnieją dokumenty planistyczne uszczegóławiające przebieg planowanego przedsięwzięcia, za obowiązujący należy uznać przebieg obwodnicy wynikający z Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy z 1994 r. W ocenie Sądu organ powinien był zwrócić się o dokumentację stanowiąca podstawę do wydania wskazanej przez stronę decyzji środowiskowej, a także ustalić w oparciu o jakie dokumenty ustalono przebieg trasy we wskazanej decyzji oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz czy faktycznie z dokumentów tych wynika, że trasa obwodnicy nie przebiega przez działki na których planowana jest przez stronę skarżącą inwestycja. Dopiero w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy, organ powinien rozważyć czy w dalszym ciągu istnieją podstawy do uznania, że na terenie przeznaczonym przez Spółkę pod inwestycję ma przebiegać droga krajowa. Brak dokonania przez organ odwoławczy takich ustaleń i oparcie się jedynie na nieobowiązującym od przeszło 20 lat planie miejscowym, z pominięciem zarzutów Spółki, świadczy o naruszeniu przez Kolegium przepisów postępowania tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co przemawiało za uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium weźmie pod uwagę ocenę prawną i faktyczną zawartą w niniejszym orzeczeniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a.