II SA/Bd 930/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2018 r. nr V/43/18 w przedmiocie zasad programu "Bydgoski budżet obywatelski". 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "który ukończył 16 lat najpóźniej w dniu złożenia projektu;", 2. stwierdza nieważność § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "który najpóźniej w ostatnim dniu głosowania ukończył 16 lat;". Rada M. B., na podstawie art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., zwanej w skrócie "u.s.g."), [...] grudnia 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] 44 w sprawie zasad programu B. Budżet Obywatelski (zwaną dalej "uchwałą"). Wojewoda K. – P. wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie art. 5a u.s.g. i wnosząc o stwierdzenie nieważności: - § 2 pkt 1 uchwały w części obejmującej sformułowanie "który ukończył 16 lat najpóźniej w dniu złożenia projektu", - § 5 pkt 1 uchwały w części obejmującej sformułowanie "który najpóźniej w ostatnim dniu głosowania ukończył 16 lat". Uzasadniając swoje stanowisko Skarżący, powołując się na treść art. 5a u.s.g. wskazał, że krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych, których szczególną formą jest budżet obywatelski, został określony przez samego ustawodawcę. Rada gminy nie posiada kompetencji do wprowadzania ograniczeń wiekowych w ramach przeprowadzanych konsultacji społecznych, w tym w ramach budżetu obywatelskiego. Wskazane uregulowania § 2 pkt 1 i § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały, wprowadzające ograniczenie wiekowe, należy zatem uznać za sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie. Podniósł także, że mając na względzie zasadność stanowiska Skarżącego Rada Gminy [...] czerwca 2021 r. podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą zaskarżoną uchwałę poprzez usunięcie ograniczenia wiekowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że fakt uchylenia zaskarżonego aktu (lub jego części) przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd nie może skutkować umorzeniem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż cofnięcie skargi albo śmierci strony. Natomiast uchylenie uchwały przez Radę M. nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie badania jej nieważności, gdyż wywołuje ono skutek jedynie ex nunc tzn. na przyszłość, natomiast ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały wywiera skutek ex tunc zatem także w okresie pomiędzy podjęciem uchwały, a jej uchyleniem - co jest istotne z punktu widzenia oceny legalności podjętych na jej podstawie działań. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, regulującym w sposób generalny i abstrakcyjny, prawa mieszkańców gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r. sygn. III OSK 3534/21). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy odstąpienie od upoważnienia ustawowego, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo). Oceniając zatem czy zakwestionowane regulacje naruszają prawo, Sąd zobowiązany był rozważyć, czy są to naruszenia istotne. W zakwestionowanym § 2 uchwały prawodawca lokalny ustalił wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty do programu B. Budżet Obywatelski, wskazując m.in. w § 2 pkt 1, że "Projekt może złożyć każdy mieszkaniec B., który ukończył 16 lat najpóźniej w dniu złożenia projektu:". Z kolei w § 5 uchwały prawodawca lokalny ustalił "zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania" wskazując w pkt 1 tego paragrafu: "Głosować na projekty może każdy mieszkaniec B., który najpóźniej w ostatnim dniu głosowania ukończył 16 lat;". Tak jak zatem wskazał Skarżący, w zaskarżonej uchwale wprowadzono wymóg stosownego wieku ograniczający krąg podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych – programie "Bydgoski Budżet Obywatelski". Ustawodawca, w stanowiącym dla Sądu wzorzec kontroli artykule 5a u.s.g. stwierdza, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1), przy czym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2). Zgodnie z art. 5a ust. 3 u.s.g. budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych. W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy a rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego (art. 5a ust. 4 ustawy). W myśl art. 5a ust. 7 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. W szczególności przepis wskazuje na: 1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; 2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt; 3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania; 4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 540/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że kompetencja zawarta w art. 5a ust. 2 u.s.g. upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa na której coś się opiera, a z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. W delegacji ustawowej art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się natomiast ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2015 sygn. akt I SA/Ol 683/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został bowiem określony przez samego ustawodawcę. W przepisach art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. ustawodawca postanowił mianowicie, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani nie odsyła do innych aktów prawa. W art. 1 tej u.s.g. zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1) a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Powyższe oznacza, że w unormowaniu dotyczącym konsultacji społecznych (art. 5a u.s.g.) ustawodawca wskazał na krąg mieszkańców gminy tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.s.g.), odwołał się zatem wyłącznie do przesłanki zamieszkania, nie wprowadził natomiast dodatkowych kryteriów uczestnictwa mieszkańców w konsultacjach społecznych, ani też nie upoważnił rady gminy do podejmowania zabiegów prawotwórczych w tym zakresie. Mieszkańcem jest zatem także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, a także pozbawiona praw publicznych. Oznacza to, że osoby które np.: mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych (osoby, które ukończyły 13 lat, częściowo ubezwłasnowolnione), są obcokrajowcami, zostały pozbawione praw publicznych - posiadają status mieszkańca oraz mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych (por. wyrok WSA w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 364/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymaga przy tym podkreślenia, że konsultacje mają wyłącznie charakter opiniodawczy, nie kreują prawa. Ich wyniki nie wiążą organów gminy w odróżnieniu od instytucji referendum gminnego czy wyborów, dlatego zupełnie inaczej uregulowana została legitymacja do udziału w referendum lokalnym oraz w wyborach. Konsultacje mają jedynie na celu zapoznanie się z opiniami (życzeniami, oczekiwaniami) społecznymi na dany temat. Poprzez wprowadzenie w regulacjach przedmiotowej uchwały zapisów odnoszących się do wskazania podmiotów mających w gminie inicjatywę składnia wniosków oraz uprawnionych do głosowania, Rada odwołała się do kryterium wieku, którego nie można wyprowadzić z upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 2 u.s.g.. To zaś oznacza, że Rada M. - sięgając po przesłankę posiadania określonego wieku - nie tylko wyszła poza sferę przyznanej jej kompetencji, a więc naruszyła cyt. art. 5a ust. 2, ale przede wszystkim wkroczyła w materię zastrzeżoną konstytucyjnie ustawodawcy, co uchybia podstawowej zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ze względu na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, w części wskazanej w sentencji wyroku narusza prawo, zaś naruszenie to ma charakter istotny. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność we wskazanej w sentencji części.