II SA/Bd 941/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Ewa Kruppik - Świetlicka Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Jacka J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst - Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późno zm.), nakazał Jackowi J. dokonać rozbiórki murowanego budynku inwentarskiego o wymiarach 9,00 x 4,57 [m), znajdującego się na terenie działki o nr ewidencyjnym 1121, przy granicy z działką o nr ewid. [...]w L., przy ul. [...], uporządkować teren po rozbiórce i powiadomić pisemnie organ nadzoru budowlanego o wykonaniu nakazanych obowiązków. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] 1992 r. znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce o nr ewid. [...] na rzecz Jacka J., jednak przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że budowa, na którą inwestor uzyskał pozwolenie na budowę została przerwana w dniu [...] 1993 r. wraz z zakończeniem budowy budynku mieszkalnego. Kolejne ustalenia pozwoliły organowi stwierdzić, że budowę przedmiotu sprawy rozpoczęto w 1997 r., przy czym dotyczyła ona już budynku inwentarskiego do hodowli trzody chlewnej, a nie budynku gospodarczego, na który inwestor uzyskał w 1992 r., obejmujące również budynek mieszkalny - pozwolenie na budowę. W konsekwencji uznano, iż Jacek J. zamiast budynku gospodarczego wybudował budynek inwentarski do hodowli trzody chlewnej, na wybudowanie którego nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę i okoliczności tej w żaden sposób nie zmienia fakt, że częściowo budynek inwentarski jest zlokalizowany w miejscu, gdzie zgodnie z dokumentacją przewidywano wzniesienie budynku gospodarczego. Powyższe pozwoliło również organowi na wysnucie tezy, iż w omawianym przypadku nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego, gdyż budynku takiego nigdy nie wybudowano. Dokonując subsumcji ustalonego w powyższy sposób stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa, stwierdzono naruszenie art. 28 ustawy - Prawo budowlane, poprzez wybudowanie budynku inwentarskiego z pominięciem obowiązku uzyskania na jego wykonanie stosownego pozwolenia na budowę. W związku z okolicznością, iż teren działki o nr ewid. [...] nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmująca obszar tej działki, organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy musi nastąpić w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i orzekł rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji Jacek J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc jednocześnie, iż nie zgadza się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem. Wskazał też, że budowę budynku gospodarczego prowadził w latach 1992 -1994, a wszystkie kwestie techniczne i formalnoprawne związane z procesem budowlanym były konsultowane z pracownikiem miejscowego urzędu gminy, który nie wnosił wówczas zastrzeżeń. Odwołujący zwrócił też uwagę, iż w spornym budynku prowadzi tucz trzody chlewnej na własne potrzeby i nie wyklucza zmiany jego przeznaczenia na cele magazynowe lub mieszkalne. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zaakceptował prawidłowość ustaleń stanu faktycznego sprawy dokonanych w I instancji, wskazujących na rok 1997 I jako okres w którym rozpoczęto i zakończono budowę spornego obiektu. Przyjmując więc, na podstawie zapisów dziennika budowy nr [...] datę [...] 1993 r. (wpis kierownika budowy o zdatności budynku mieszkalnego do użytkowania) jako moment zakończenia budowy w tym zakresie, organ uznał, iż nastąpiło przerwanie procesu budowlanego w okresie przekraczającym 3 lata, co zarówno w świetle przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późno zm.) jak i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przesądza o wygaśnięciu pozwolenia na budowę w czasie prowadzonych, w ustalonym wcześniej okresie, prac przy budowie obiektu gospodarczego. W związku z powyższym organ odwoławczy przyjął, iż sporny budynek inwentarski, bo w takim charakterze obiekt był budowany od początku, został wybudowany w 1997 r. w sposób samowolny, bez wymaganej przepisami prawa ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czym inwestor uchybił art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, iż inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy jednoczesnym braku aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się działka Nr [...], organ odwoławczy uznał słuszność stanowiska organu I instancji, odmawiającego zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej z uwagi na brak przesłanek z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się zaś do wniesionego odwołania stwierdzono, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił fakt samowolnej budowy spornego budynku inwentarskiego w 1997 r. nie tylko w oparciu o oświadczenia trzech świadków, sąsiadów skarżącego, ale o samo oświadczenie skarżącego z dnia [...] 2006 r. (protokół zeznań) i przedstawionych w tym dniu dowodów, w związku z czym oświadczenie o rozpoczęciu budowy tego budynku w 1992 r., bez jakiegokolwiek udokumentowania tej okoliczności, ewidentnie wyklucza taką możliwość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Jacek J. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, jako krzywdzącej i narażającej jego rodzinę na duże straty finansowe. W uzasadnieniu swojego stanowiska tłumaczy rozbieżność w określaniu poszczególnych dat związanych z procesem budowlanym spornego obiektu faktem, iż w czasie jego budowy odbywał zasadniczą służbę wojskową, następnie podjął zatrudnienie, a całość prac budowlanych była nadzorowana przez jego ojca - Henryka J., w związku czym nie jest dokładnie zorientowany w tym przedmiocie. Podnosi, że fundamenty budynku gospodarczego były wykonane w 1992 r., jednocześnie z budową budynku mieszkalnego, którą to okoliczność potwierdzić może kierownik budowy - Leopold G. - wykonawca robót. Wskazuje też, że nadziemna część budynku gospodarczego wykonana został w latach późniejszych, nie określając dokładnie tego okresu. Zdaniem skarżącego zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nastąpiła w 1998 r. i nie była zamierzona w momencie jego wznoszenia. Oświadczył też, że obecnie tj. od [...] 2006 r. nie prowadzi już tuczu trzody, a budynek przeznaczył do składowania opału i sprzętu gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny organ podkreślił, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do stwierdzenia, iż przedmiotowy obiekt wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej, a brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się ów budynek, uniemożliwia wydanie przez właściwy organ zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został art. 7 K.p.a., ponieważ niedostatecznie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z dyrektywy przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podkreślić należy, że podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne prowadzone przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, tatuowanym przez zasadę ogólną Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) - art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dla właściwego zrozumienia rozstrzygnięcia Sądu podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (cyt. na wstępie). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Unormowanie to ustanawia obowiązującą zasadę, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wyda nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednak stan faktyczny rozpatrywanej sprawy opiera się na bezspornej okoliczności, iż inwestor (skarżący) dysponował pozwoleniem na budowę z dnia [...] 1992 r. dotyczącym łącznie dwóch obiektów, tj. budynków mieszkalnego i gospodarczego, na którą to inwestycję wydano dziennik budowy Nr [...]. Analiza akt sprawy potwierdza również, że zapisy w dzienniku budowy, które prowadzone są stosunkowo dokładnie, wskazują jednoznacznie, iż w latach 1992 - 1993 prowadzona była budowa budynku mieszkalnego, a ostatni zapis kierownika budowy z dnia [...] 1993 r. stwierdza zdatność budynku mieszkalnego do użytkowania. Przyjmując więc jako moment fizycznego zakończenia robót dotyczących budynku mieszkalnego, stosowny wpis kierownika budowy w dzienniku budowy o jej zakończeniu, dokładnego ustalenia wymaga okoliczność określenia w czasie podjęcia lub kontynuacji budowy w pozostałym zakresie objętym obowiązującym pozwoleniem na budowę. Jak słusznie bowiem wskazały orzekające w sprawie organy administracji, zarówno w świetle przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jak i art. 37 ust. 1 obowiązującej aktualnie ustawy - Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Oznacza to, że w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę, proces budowlany może być rozpoczęty lub kontynuowany tylko po otrzymaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, w przeciwnym bowiem przypadku dochodzi do samowoli budowlanej. Odnosząc powyższe rozważania natury prawnej do poziomu ustaleń stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie sposób zaakceptować stanowiska organów nadzoru budowlanego o wystarczająco udowodnionej okoliczności przekroczenia przez inwestora przywołanego wyżej dwuletniego okresu w kontynuowaniu prac budowlanych odnoszących się do budynku gospodarczego. Przyjmując nawet tezę, iż budowa spornego obiektu nie mogła być rozpoczęta przed styczniem 1994 r., co potwierdzać miałby szkic pomiaru sytuacyjnego wykonany w dniu [...] 1994 r. przez uprawnionego geodetę, zwrócić należy uwagę, że dwuletni termin "przedłużający" niejako obowiązywanie przysługującego inwestorowi pozwolenia na budowę, rozpoczął swój bieg w momencie zakończenia budowy budynku mieszkalnego tj. [...] 1993 r. i upłynął [...] 1995 r. Podjęcie w tym okresie jakichkolwiek prac budowlanych odnoszących się do budynku gospodarczego skutecznie przerywa bieg tego terminu, umożliwiając pełną kontynuację procesu inwestycyjnego w zakresie objętym obowiązującym pozwoleniem na budowę. Warto w tym miejscu przytoczyć orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1987 r., wydane w sprawie IV SA 693/86, które zawiera tezę aktualną także na gruncie dziś obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, iż rozpoczęcie prac budowlanych mających na celu realizację choćby jednego tylko obiektu, spośród wymienionych w pozwoleniu na budowę przed upływem 2 lat od jego wydania, ma ten skutek, że pozwolenie to nie traci ważności w odniesieniu do pozostałych obiektów, choćby budowa ich została rozpoczęta po upływie 2 lat (ONSA 1987/1/37). Choć istotą rozpatrywanej sprawy nie jest data rozpoczęcia w ogóle budowy, to jednak, w kontekście zacytowanego orzeczenia, za bardzo istotne należy uznać ustalenie daty rozpoczęcia budowy drugiego z obiektów objętych jednym pozwoleniem na budowę. Wskazać należy, że dokonane ustalenia stanu faktycznego, wskazujące na 1997 rok jako rok pobudowania spornego budynku, oparte zostały na wynikach postępowania dowodowego w postaci zeznań świadków (sąsiadów inwestora), przedstawionych przez nich zdjęciach fotograficznych jak również przedłożonym rachunku uproszczonym zakupu materiałów budowlanych w 1997 r. O ile jednak wyszczególnione materiały dowodowe odnoszą się do finalnego etapu prowadzenia inwestycji, nie sposób na ich podstawie precyzyjnie określić ewentualnej daty rozpoczęcia prac budowlanych w omawianym zakresie, co pozwoliłoby jednoznacznie stwierdzić, czy miała miejsce przerwa w budowie, mogąca stanowić podstawę do uznania o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec faktu, iż dziennik budowy, stanowiący urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych, nie zwiera żadnych zapisów dotyczących rozważanego okresu, celem prowadzonego w sprawie postępowania dowodowego winno być ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności przy użyciu wszelkich innych dostępnych środków dowodowych, które pozwoliłyby w sposób bezsporny stwierdzić występowanie przesłanek uzasadniających rozbiórkę. W tym kontekście uwagę zwraca odstąpienie od przesłuchania kierownika budowy, którego zeznania w charakterze świadka mają ważne znaczenie dla sprawy, szczególnie wobec braku zapisów w dzienniku budowy, a także Bogdana J., który będąc pracownikiem Urzędu Gminy L. nadzorował sporną budowę - na co wskazał skarżący już w odwołaniu z dnia [...] 2006 r. Bogdan J. jest nadal pracownikiem Urzędu Gminy L., co wynika z notatki służbowej z dnia [...] 2006 r. (k. 17 akt adm.). Podkreślić należy dużą wagę postępowania dowodowego. Pominięcie czy zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Zawarta w treści przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego, winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Warto również zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, konieczne jest by rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności. Zobligowany zaś, w świetle art. 15 K.p.a., do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ ten podtrzymał argumentację oraz rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., które ze wskazanych wcześniej powodów było błędne. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. oraz przesłanek warunkujących dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, określonych wart. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.