II SA/Bd 945/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski ( spr ) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Żninie z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr VII/66/2019 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szubinie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Żninie nr VII/66/2019 z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Żnin, zarzucając jej istotne naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2018.1152 j.t. ze zm.), poprzez niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego i niewystarczające uregulowanie w § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 załącznika do uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Prokurator wniósł wobec powyższego o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zaskarżenia. Skarżący podniósł, że kompetencje przyznane radzie gminy do uchwalenia regulaminu na mocy art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej w skrócie u.z.z.w.z.o.ś.) ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w zakresie ściśle określonym w ustawie. Elementy wskazane w wymienionym art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W ocenie skarżącego art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa". Za istotnie naruszający art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. skarżący uznał § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 regulaminu. Skoro bowiem ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Odesłanie w tym zakresie do aktów wykonawczych i obowiązujących przepisów, nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Skarżący wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U.2017.2294), wydanego na podstawie art. 13 u.z.z.w.z.o.ś. mówią o podstawowych kryteriach, jakie muszą zostać spełnione, aby woda mogła zostać uznana za bezpieczną i zdatną do spożycia przez ludzi. Dostarczanie takiej wody jest obowiązkiem każdego przedsiębiorcy świadczącego usługi wodociągowo - kanalizacyjne. Brak prawnej możliwości dostarczania wody nieodpowiadającej parametrom określonym w rozporządzeniu, byłaby to bowiem woda niezdatna do spożycia przez ludzi. Określenie zatem w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określonego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. W ocenie skarżącego rada gminy zaniechała określenia podstawowych parametrów usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, odsyłając w tym zakresie do aktów wykonawczych i obowiązujących przepisów. W ten sposób rada uchyliła się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego zobowiązywał ją art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Żninie wniosła o jej oddalenie. Wskazując na bezsporną okoliczność, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, organ zauważył z treści skargi wynika zamysł przekształcenia aktu generalnego i abstrakcyjnego w techniczną instrukcję obsługi, poprzez określenie w tym akcie elementów stricte technicznych. Zdaniem organu, uwzględnienie stanowiska skarżącego przekształciłoby w istocie akt generalny i abstrakcyjny w techniczną instrukcję funkcjonowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Ponadto w ocenie organu skarga o jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej bowiem strony skarżący twierdzi, że te elementy, które reguluje rozporządzenie, winny być ujęte w regulaminie, z drugiej zaś strony, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może dostarczać wody o innych parametrach. Organ zauważył, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może podnieść standard jakości wody ponad przepisy rozporządzenia, jednakże w regulaminie Rada Miejska obowiązana jest określić minimalny poziom usług, a nie optymalny lub najlepszy czy też najwłaściwszy. Zdaniem organu nietrafne są argumenty upatrujące w konieczności uregulowania minimalnego poziomu usług w okoliczności, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi pochodzi z różnych ujęć, o różnej jakości wody w każdym z tych ujęć. Argument taki jest chybiony z tego powodu, że czym innym jest pobór wody z ujęcia, a czym innym jest dostarczenie tej wody odbiorcy usług. Jakość wody pobieranej wcale nie musi być identyczna jak jakość wody dostarczanej. Co więcej, regulamin nie ma określać minimalnego poziomu jakości wody pobieranej, tylko ma określać minimalny poziom usług. Ustawodawca wyraźnie wskazuje na poziom usług, a nie poziom pobieranej wody. Do świadczenia usługi dostarczania wody dochodzi w momencie, kiedy woda ta dostarczana jest bezpośrednio odbiorcy usług. W ocenie organu błędne są również argumenty dotyczące obowiązku określenia w regulaminie minimalnego ciśnienia. Organ zaznaczył, że kwestia ciśnienia, pod jakim woda winna być dostarczona odbiorcy usług, nie jest kwestią wymagającą uregulowania w regulaminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w powyżej wskazanym przepisie, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej przedmiot kontroli Sądu stanowi uchwała Rady Miejskiej w Żninie nr VII/66/2019 z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Żnin Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm. – "u.z.z.w.z.o.ś."), który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w treści art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 skarżonej uchwały. Zgodnie z § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały: W zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest zobowiązane dostarczyć odbiorcy usług wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości i pod odpowiednim ciśnieniem zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższe określenie obowiązku przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 1 i zawartego w nim obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w treści art. 19 ust. 5 pkt 1 oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. W treści zaskarżonego regulaminu nie został określony żaden z parametrów "minimalnego poziomu usług" w zakresie jakości dostarczanej wody. Na konieczność określenia tego parametru nie wpływa okoliczność, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zatem w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 Ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. CBOSA). Minimalny poziom świadczonych usług nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy. Minimalny poziom dostarczanej wody określony jest z kolei przepisami ww. rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Z przepisów rozporządzenia wynika natomiast jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Parametry jakościowe wody dostarczanej muszą być zatem jakościowo co najmniej równe minimalnym wskaźnikom wynikającym z rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, mogą być też oczywiście wyższe. Gmina ma jednak każdorazowo w uchwalanym regulaminie obowiązek określania poziomu jakościowego wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi na jej terenie, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Zgodnie z § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały: W zakresie odbioru ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyjmować do posiadanej sieci kanalizacyjnej ścieki wprowadzone przez odbiorców usług w ilości i jakości zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego wskazać należy, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej ilość odprowadzanych ścieków. Zasadny jest zatem zarzut skargi, że brak zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada Miejska obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, musi prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18). W związku z powyższym Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.