II SA/Bd 947/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 27 października 2020 r. nr XX/197/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda K. – P. pismem z [...] czerwca 2021 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2020 r. poz. 5227). Zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że obszar objęty przedmiotowym planem miejscowym położony jest przy granicy linii kolejowej nr [...] C. B. – T., która zgodnie z L.p. 76 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 552 z późn. zm.) została zaliczona do linii kolejowej o znaczeniu państwowym. Oznacza to, że stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b tiret dwunaste u.p.z.p. Wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego powinien wystąpić o uzgodnienie projektu planu z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego. W dokumentacji prac planistycznych przedmiotowej uchwały brak jednak wystąpienia W. W. do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego o uzgodnienie projektu przedmiotowego planu miejscowego; brak również stanowiska ww. organu. Zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu została zatem podjęta przy braku uzgodnienia jej projektu z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego. Zdaniem Skarżącego Wojewody stanowi to tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa ewentualnie stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. § 3 pkt 6 i § 16 oraz rysunku planu w części dotyczącej konturu 1Tk, a w pozostałej części oddalenie skargi. Organ podniósł, że istotną okolicznością w sprawie jest data wejścia w życie normy będącej podstawą do zaskarżenia, tj. [...] października 2019 r. oraz fakt ujęcia zmiany w ustawie zbiorczej o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (zmiany dotycząca 16 ustaw). Organ wskazał, że w toku procedury planistycznej sporządzający plan [...] lutego 2019 r. zwrócił się do [...] S. A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w G. o przedstawienie wniosków do sporządzanego planu, po czym uzyskano wytyczne przedstawione w piśmie z [...] lutego 2019 r., [...]. Następnie projekt planu [...] lipca 2019 r. został przesłany do uzgodnienia z [...] S.A. Zakład Linii Kolejowych w B. oraz [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G.. Uzgodnienia ze wskazanymi instytucjami są pozytywne, co wynika z pism datowanych odpowiednio [...] września 2019 r. oraz [...] sierpnia 2019 r. Organ podkreślił zakres wniosków oraz uzgodnień, w których to stanowiskach przytaczane są jedynie akty prawne mające zastosowanie w stosunku do terenów kolejowych. W żadnym z uzyskanych stanowisk nie zawarto wniosków specjalnych mających odniesienie do terenów kolejowych stycznych z granicami sporządzonego planu. Organ podkreślił, że tworząc przedmiotowy plan nie przekroczył żadnych z obowiązujących unormowań prawnych. Ponadto w nowo uchwalonym planie oddalono linię zabudowy od terenów kolejowych na odległość 10,0 m, natomiast w poprzednim planie była to odległość 6,0 m, co wskazuje na poprawę zagospodarowania w kontekście wpływu na bezpieczeństwo ruchu kolejowego. W zaskarżonej uchwale ponowiono zakres ustaleń dla terenów 1 Tk - jest on tożsamy z poprzednio obowiązującym planem miejscowym z 2003 r. (uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2003 r., publ. Dz. Urz. Woj. Nr [...] poz. 1245). Organ zwrócił uwagę, że wejście w życie przepisu prawa będącego podstawą do zaskarżenia planu nastąpiło już po zakończeniu trybu uzgadniania i opiniowania projektu. Organ podkreślił, że plan styka się z terenami kolejowymi na odcinku 25 m, przy łącznej długości granic planu 1490 m. Cały plan ma powierzchnię ok. 10,2 ha, natomiast teren kolejowy (1Tk) zajmuje powierzchnię 98 m2, przy czym jest to pobocze linii kolejowej do 15 m od toru kolejowego. Taka skala udziału terenów kolejowych wobec wszystkich terenów objętych planem zdaniem organu wskazuje na minimalne znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Organ zwrócił uwagę, że obecnie podczas sporządzania innych planów miejscowych jest prowadzona korespondencja z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego, jednakże wytyczne do planów ograniczają się jedynie do obowiązku stosowania obowiązującego szeregu przepisów, w szczególności ustawy o transporcie kolejowym i rozporządzeniach wykonawczych. Wobec powyższych okoliczności w ocenie organu sporządzającego plan wykazane uchybienie pozostaje bez wpływu na treść planu oraz bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przepis art. 17 pkt 6 lit. b) tiret jedenaste u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Przepis ten dodany został przez art. 9 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1815) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 25 października 2019 r. Wobec braku przepisów intertemporalnych, przepis ten ma zastosowanie także do procedur planistycznych zainicjowanych przed jego wejściem w życie, słusznie zatem Wojewoda wskazał, że powinien mieć także zastosowanie w procedurze planistycznej zakończonej zaskarżoną uchwałą Rady Gminy z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] II". Należy zauważyć, że ww. przepis ma zastosowanie w przypadku jeżeli: - projekt planu miejscowego obejmuje grunty przyległe do linii kolejowej o znaczeniu państwowym, - sposób zagospodarowania tych gruntów lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje teren opisany jako 1Tk - teren komunikacji kolejowej (§ 3 pkt 6, § 16 zaskarżonej uchwały). Na rysunku planu nie uwidoczniono żadnej linii kolejowej. Z materiałów planistycznych (por. "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe" – mapa oraz opis str. 4 akapit drugi od góry, str. 10 akapit 3 od dołu) wynika natomiast, że obszar oznaczony jako 1Tk bezpośrednio graniczy z linią kolejową nr [...] C. [...] – T.. Jak słusznie wskazał Wojewoda – jest to linia kolejowa, która zgodnie z L.p. 76 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 552 z późn. zm.) została zaliczona do linii kolejowej o znaczeniu państwowym. Wobec tego Wójt, jako organ odpowiedzialny za wykonywanie czynności w procedurze planistycznej w tym m.in. dokonanie stosownych uzgodnień, powinien dokonać analizy, czy sposób zagospodarowania gruntów przyległych do przedmiotowej linii kolejowej lub zmiana tego sposobu – mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Ani z uzasadnienia uchwały ani z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby taka analiza miała miejsce. Natomiast w kontrolowanej sprawie tyko wykazanie, że sposób zagospodarowania gruntów przyległych do przedmiotowej linii kolejowej lub zmiana tego sposobu nie mogą mieć wpływu na bezpieczeństwo ruchu kolejowego – zwalniałoby organ (Wójta) z obowiązku wystąpienia do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego o uzgodnienie projektu planu. Należy zauważyć, że przy rozstrzygnięciu, czy sposób zagospodarowania gruntów lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. jedn. Dz.U. z 2021.1984, zwanej w skrócie "u.t.k."), a w szczególności przepisy rozdziału 9 tej ustawy – "Usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych". Znajdujący się w tym rozdziale art. 53 ust. 1 stwierdza, że "Usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego". Zgodnie zaś z art. 53 ust. 2 u.t.k. "Budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4." Użyte w art. 53 ust. 2 u.t.k. pojęcie "obszar kolejowy" to zgodnie z art. 4 pkt 8 u.t.k. "powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy". Droga kolejowa wskazana w art. 4 pkt 8 u.t.k. to "tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot" (art. 4 pkt 1a) u.t.k.). Z przytoczonych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie, czy sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej będzie mógł mieć wpływ na bezpieczeństwo wymaga ustalenia choćby takich okoliczności jak granica obszaru kolejowego, przebieg osi skrajnego toru na danym obszarze kolejowym, lokalizacja przejazdów kolejowych oraz usytuowanie względem nich budynków, budowli, drzew i krzewów. W przedmiotowej sprawie z akt planistycznych nie wynika, aby organ badał wskazane okoliczności. W szczególności poza twierdzeniami, że planowana zabudowa na terenie oznaczonym jako 1 MN znajduje się w odległości 10 m. od "terenów kolejowych" – w żaden sposób nie można zweryfikować, czy jest to jednoznaczne z oddaleniem budynków i budowli o co najmniej 10 m. od granicy "obszaru kolejowego" a jednocześnie o co najmniej 20 m od osi skrajnego toru drogi kolejowej tworzącej linię kolejową C. [...] – T. (z akt planistycznych nie wynika nawet, ile torów ma ww. linia kolejowa na odcinku przylegającym do przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani gdzie są położone – w dokumencie "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe" zaznaczony jest tylko sam przebieg linii kolejowej). W tej sytuacji – bez odpowiedniej analizy dokonanej przez Wójta – trudno przyjąć, że w przedmiotowej sprawie sposób zagospodarowania gruntów przyległych do przedmiotowej linii kolejowej lub zmiana tego sposobu nie mogą mieć wpływu na bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Zasadny w tej sytuacji jest zarzut Skarżącego, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Owe istotne naruszenie polega na nieuzasadnionym - w świetle przesłanek z art. 17 pkt 6 lit. b tiret jedenaste u.p.z.p. - braku wystąpienia o uzgodnienie projektu planu do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. Uchybienia powyższego w żaden sposób nie umniejsza okoliczność wystąpienia w toku procedury planistycznej do [...] S.A. Zakład Linii Kolejowych w B. oraz [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G.. Są to bowiem spółki, którym przepisy prawa nie przypisały żadnego prawa oceny, w toku procedury planistycznej, czy sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Ustawa jasno i wyraźnie nakazuje uzgodnienie w tym przedmiocie z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego, który jest centralnym organem administracji rządowej będącym krajową władzą bezpieczeństwa i krajowym regulatorem transportu kolejowego w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej z zakresu bezpieczeństwa, interoperacyjności i regulacji transportu kolejowego, właściwym w sprawach m.in. bezpieczeństwa ruchu kolejowego (art. 10 ust. 1 pkt 4 u.t.k.). Odnośnie możliwości orzeczenia w przedmiotowej sprawie o nieważności jedynie części zaskarżonej uchwały Rady Gminy (tj. jedynie części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) należy zauważyć, że brak chociażby ustalenia, w jakiej odległości od skrajnego toru linii kolejowej C. [...] – T. znajdzie się zabudowa na terenie 1MN – nie pozwala na określenie, czy zakresem koniecznego uzgodnienia powinien być objęty jedynie teren 1Tk czy także przeznaczony do zabudowy teren 1MN. Co więcej przy braku w dokumentacji planistycznej jakiejkolwiek analizy dotyczącej możliwości oddziaływania planowanego zagospodarowania terenu na bezpieczeństwo ruchu kolejowego nie sposób rozstrzygnąć, czy zakres koniecznego uzgodnienia powinien obejmować również teren 1KDD tj. drogi publicznej (§ 3 pkt 5, § 15 zaskarżonej uchwały) mogącej wprowadzać ruch drogowy na przejazd kolejowy oraz czy uzgodnienie powinno obejmować przylegający do terenu 1 Tk teren [...] ZL (§ 12 zaskarżonej uchwały), który ma być zagospodarowany jako las tj. obszar na którym będą drzewa i krzewy, co do których także konieczne jest zachowanie odpowiednich odległości od linii kolejowej (por. § 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, Dz. U. z 2019 Nr 11 poz.12 ze zm.). Brak zatem zarówno w treści zaskarżonej uchwały jak też w dokumentacji planistycznej informacji pozwalających na wyodrębnienie takiej części planu, co do której możnaby ograniczyć stwierdzenie nieważności. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższy sposób Sąd z urzędu dostrzegł, że nie jest możliwe stwierdzenie, w jakim związku treść zaskarżonej uchwały pozostaje z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale że ustalenia planu nie naruszają studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2021 r. sygn.. II SA/Kr 68/21, publ. CBOSA). W myśl § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 ), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Wypełnienie tego obowiązku umożliwia dokonanie oceny, czy spełniony jest warunek z art. 20 ust. 21 u.p.z.p. W niniejszej sprawie na rysunku planu znajduje się fragment opisany jako "Wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy N. Wieś W.", jednakże ów "Wyrys" został przedstawiony w takiej skali, że stanowi w istocie kompozycję niewyraźnych różnokolorowych obszarów bez żadnych oznaczeń – co w żadnej sposób nie pozwala na ustalenie jaką część studium ów "Wyrys" przedstawia, a w konsekwencji uniemożliwia stwierdzenie, czy ustalenia planu nie naruszają studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Zgodność uchwalanego planu ze studium jest warunkiem przyjmowanej treści planu. Wszelkie zatem uchybienia standardom dokumentacji planistycznej, rzutujące na identyfikację poszczególnych obszarów planu i możliwość ustalenia ich spójności ze studium - uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzania planu (por. wyrok NSA z 29 września 2020 r. sygn.. II OSK 1321/18, publ. CBOSA). Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie jako że - jak wyżej wskazano – znajdujący się w obrębie rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały "Wyrys ze studium" jest w takiej postaci, która uniemożliwia ustalenie spójności przedmiotowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy N. Wieś W.. Stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania studium, skutkujące nieważność uchwały rady gminy w całości. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.