II SA/Bd 949/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Firmy A. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z [...] lipca 2024r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej także jako: "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 725 – dalej jako: "p.b."), po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu: 1. wstrzymał R. spółce z o.o. z siedzibą w W. użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr [...] (obręb [...]) w B. oraz budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr [...] (obręb [...]) w B., których sposób użytkowania został samowolnie zmieniony bez wymaganego prawem pozwolenia od właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanego; 2. nałożył na R. spółkę z o.o. obowiązek przedłożenia wyszczególnionych w tym orzeczeniu dokumentów, w terminie do [...] września 2024r. Na ww. postanowienie R. spółka z o.o. (dalej "Skarżąca") wniosła zażalenie do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: "WINB", "organ II instancji"). W piśmie zawierającym zażalenie, wniosła także o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia organu I instancji. Sformułowano też wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z [...] października 2024 r. nr [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 71 a ust. 1 p.b., stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że zgodnie z ogólną regułą, wyrażoną w art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje zażalenie, jeżeli przepis tak stanowi. Z kolei w ustawie Prawo budowlane brak jest postanowień, z których wynikałoby, że na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 tejże ustawy przysługuje zażalenie. W szczególności postanowień takich nie zawiera sam art. 71a. Organ II instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z 22 kwietnia 2022r. (sygn. akt II SA/Lu 58/20) i następnie wskazał, że przepisy procedury administracyjnej nie przyznają prawa wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 71 a ust. 1 p.b., natomiast strony postępowania - zgodnie z dyspozycją art. 142 k.p.a. - mogą zaskarżyć to postanowienie tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Pismem z dnia [...] października 2024 r. re rt A. spółka z o.o., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego) wniosła skargę na ww. postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła nieważność zaskarżonego postanowienia określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 a p.b. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyraziła stanowisko co do braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 71 a p.b. albowiem nie obowiązywał on w dacie dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków objętych postępowaniem organów nadzoru budowlanego. Przepis art. 71 a p.b. wszedł w życie z dniem 31 maja 2004r., natomiast rzekoma zmiana sposobu użytkowania budynków (wybudowanych w latach 1937-1949) nastąpiła zdecydowanie przed tą datą. Skarżący powołał się nadto na przepis art. 81 a k.p.a. i zasadę rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej p.p.s.a. Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Dalej, trzeba zauważyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Sąd, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu z art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie WINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji, wydanego w trybie art. 71 a ust. 1 p.b. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest więc postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego od postanowienia organu nadzoru budowlanego wydanego w I instancji. Powyższe postanowienie WINB zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Omawiane rozstrzygnięcie zapada zatem we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Takie postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji również kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia, tak też jak odwołania, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania lub zażalenia przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka, a zatem gdy został wniesiony przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesione przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez Skarżącą zażalenia, z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia omawianego postanowienia. Zgodnie bowiem z normą art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W tym miejscu warto zauważyć, że o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, a mianowicie, że służy ono jedynie wówczas, gdy przepis Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji, wydane w trybie art. 71a ust. 1 p.b. Ustawodawca nie przewidział bowiem wniesienia środka odwoławczego (zażalenia) na tego rodzaju postanowienia. Skoro przepis art. 71a p.b., w przeciwieństwie do art. 48, 49b i art. 50 tej ustawy, nie stanowi o prawie wniesienia zażalenia, kwestionowanie jego prawidłowości możliwe jest dopiero łącznie z odwołaniem od decyzji organu I instancji, kończącej postępowanie zgodnie z art. 142 k.p.a. Wówczas też ocenie podlegać winien cały tok postępowania i prawidłowość wdrożenia trybu z art. 71a p.b., a więc stwierdzenie, czy przepis ten ma zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy, a także czy przedmiotowe obiekty zostały zrealizowane legalnie, a jedynie samowolnie zmieniono sposób ich użytkowania, czy też obiekty zrealizowano bez dopełnienia wymogów prawa budowlanego. Błędne jest zatem stanowisko Skarżącej, w którym kwestionując legalność zaskarżonego postanowienia podnosi także zarzuty dotyczące merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w ramach niniejszego postępowania mogło być jedynie postanowienie organu odwoławczego, a nie cały tok postępowania, w tym istnienie podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania w trybie art. 71 a p.b.. Nie oznacza to pozbawienia Skarżącej ochrony prawnej. Od wydanej w sprawie decyzji organu I instancji (kończącej postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu) przysługiwać będzie odwołanie, zaś decyzja ostateczna podlega kontroli sądowej po wniesieniu skargi przez uprawniony podmiot. Stąd też na tym etapie postępowania brak podstaw do objęcia kontrolą sądową postanowienia organu I instancji. Nie jest to bowiem akt podjęty w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Skoro zaś postanowienie organu odwoławczego nie narusza art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.