II SA/Bd 95/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004 r. na rozprawie przy udziale ---- sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 500 zł (pięćset) na rzecz skarżącego, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 95/04 UZASADNIENIE Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 40 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 4 i art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 Kpa, odmówił K. M. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w odległości 1,5 m od granicy z działkami [...] i [...] w ramach utworzenia nowego siedliska zagrodowego na terenie działki nr [...], położonej w R. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do skarżącego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Burmistrz stwierdził, że nie zachodzi okoliczność wynikająca z art. 13 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej inwestycji oraz opinii i uzgodnień wynikających z art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, że działka nr [...] położona jest w strefie "B" ochrony konserwatorskiej uzyskano opinię Wojewódzkiego Oddziału Ochrony Zabytków. Budowę zaopiniowano pozytywnie. W dniach [...] i [...] odbyły się rozprawy administracyjne. Projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, został przesłany Wojewodzie [...] celem stwierdzenia ich zgodności z prawem. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda stwierdził niezgodność z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wskazał na art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego, który stanowi, że "za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego". Powołano się także na definicję gospodarstwa rolnego zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.), z której wynika, że powierzchnia użytków rolnych stanowiąca własność lub znajdująca się w posiadaniu między innymi osoby fizycznej, winna przekraczać 1 ha przeliczeniowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. M., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji wskazując, że wniosek inwestora zawiera rozwiązanie w zakresie budowy nowego siedliska zagrodowego, co wskazuje na zamiar prowadzenia gospodarstwa rolnego, co nie pozostaje w zgodności z przepisami definiującymi pojęcie gospodarstwa rolnego. Wskazano także na przepis art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku zabudowy zagrodowej jest uzależnione od spełnienia warunku powierzchniowego, tj. gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrywało podniesionej w odwołaniu sprawy dotyczącej rozbieżności pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów i budynków, a aktem notarialnym odnośnie funkcji przeznaczenia działki. Rozbieżność ta mogłaby mieć znaczenie przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie zabudowy zagrodowej. K. M. złożył skargę na powyższą decyzję. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając jej nieprzestrzeganie ogólnych zasad postępowania w administracji, a w szczególności naruszenie zasady mającej na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że kupując w dniu [...] 2001 r. działkę o powierzchni 0,0814 ha miał na uwadze zaświadczenie wydane przez Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] 2001 r. stwierdzające, iż zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S. działka nr [...] w miejscowości R. przeznaczona jest na cele adaptowanej i projektowanej zabudowy jednorodzinnej z usługami rzemieślniczymi. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był zgodny z tym zaświadczeniem. Składając wniosek pracownik urzędu wskazał na konieczność dokonania korekty wniosku polegającej na dopisaniu w pkt 3 "projektowane obiekty będą realizowane w ramach siedliska zagrodowego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zakupu gruntu dokonał po analizie planu zagospodarowania przestrzennego i zapewnieniu Burmistrza gminy o sposobie i możliwościach zabudowy. W ocenie skarżącego to, że SKO nie rozpatrywało podniesionej w odwołaniu rozbieżności między zapisami w ewidencji gruntów i budynków, a aktem notarialnym odnośnie funkcji przeznaczenia działki jest błędem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Żaden z organów nie zadał pytania i nie wyjaśnił, z jakiej przyczyny dokonana została poprawka we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego, jeżeli przeszkodą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zmiana ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to urząd winien wskazać, jakie warunki należy spełnić, aby uzyskać zezwolenie na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest niezbędne do końcowego jej załatwienia. Stosownie do art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 z 1999 r.), wójt, po przeprowadzeniu rozprawy, przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Ponieważ na negatywne stanowisko wojewody wyrażone w postanowieniu stronie nie przysługuje zażalenie (art. 44 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) jedyną formą wyrażenia niezadowolenia z rozstrzygnięcia Wojewody jest odwołanie się od negatywnej decyzji wójta o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może wystąpić każdy zainteresowany. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu ani nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Wiąże natomiast organ wydający pozwolenie na budowę. Art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym określa, co powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta ma wskazywać rodzaj inwestycji, jeżeli dla danego obszaru jest uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, to warunki wynikające z ustaleń tego planu, warunki zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony osób trzecich i linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali oraz okres ważności decyzji. Żaden z tych warunków nie jest związany z wielkością gospodarstwa rolnego. Przepis art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy w żadnym punkcie nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od tego, czy to ma być gospodarstwo rolne lub nie. Wojewoda [...] w swoim postanowieniu z dnia [...] powołał się na przepis kompetencyjny oraz przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten ostatni przepis stanowi, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że jeżeli w dacie wydania postanowienia Wojewody obowiązywała już ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to postanowienie Wojewody musi mieć swoje umocowanie w przepisach ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W postanowieniu Wojewody [...] nie wskazano żadnego przepisu materialnoprawnego, który uzasadniałby przyjęte rozstrzygnięcie. Prowadzi to do wniosku, że postanowienie to wydane jest bez podstawy prawnej. Powołanie się na definicje legalne gospodarstwa rolnego zawarte w innych aktach prawnych, nie ma w sprawie zastosowania. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem władczym, wydawanym w sferze zagospodarowania przestrzennego, a nie kreowania gospodarstwa rolnego. Podstawowym zasięgiem definicji legalnej zawartej w ustawie jest obszar tekstu tej ustawy. Definicja gospodarstwa rolnego zawarta w kodeksie cywilnym jest wiążąca w obszarze teksu tej ustawy. Podobnie na potrzeby ustawy z dnia 15.11.1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.) sformułowano definicję gospodarstwa rolnego. Również ta definicja ma zastosowanie w zakresie tej ustawy i brak jest podstaw, aby definicje te wiązać z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Tam gdzie ustawa mówi o zgodności z przepisami odrębnymi, to należy te przepisy odnieść do problematyki związanej z zagospodarowaniem przestrzennym. Chodzi o przepisy szczególne stosowane w zagospodarowaniu przestrzennym. Również w świetle aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) brak jest powiązań między wielkością gospodarstwa rolnego, a sposobem ustalania w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Zresztą grunty rolne można posiadać w różnych miejscach, innych niż siedlisko, co nie przesądza, że nie mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym. Sąd w składzie orzekającym reprezentuje także pogląd, że odpis postanowienia Wojewody należy doręczyć stronie. Co prawda postanowienie to nie jest zaskarżalne (co budzi uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia jego konstytucyjności) niemniej jednak strona może skorzystać z nadzwyczajnych środków zaskarżenia oraz przemawia za tym zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony [...] 2003 r., a zatem konsekwentnie, stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. (weszła w życie 11.07.2003 r.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy stosować przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe). W tym kontekście niezrozumiałe jest powoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisem art. 61 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile brak jest wyraźnego upoważnienia ustawowego, to do określonego stanu faktycznego nie można stosować częściowo przepisów "starych" i częściowo przepisów "nowych". Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. mówi o tzw. zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Zasada ta nie obowiązuje z woli ustawodawcy przy zabudowie zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. I tylko w takiej sytuacji powierzchnia gospodarstwa rolnego ma znaczenie. W literaturze przedmiotu wskazuje się na wątpliwości, jakie rodzi ta regulacja z punktu widzenia konstytucyjności (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu. Lexis Nexis Warszawa 2003 str. 129). Nie bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy jest także okoliczność, że poprzedniemu właścicielowi działki wydano [...] 2001 r. zaświadczenie potwierdzające, że działka nr [...] w miejscowości R. gm. S. przeznaczona jest na cele adaptowanej i projektowanej zabudowy jednorodzinnej z usługami rzemieślniczymi. W tej sytuacji skarżący miał prawo oczekiwać rozstrzygnięcia uwzględniającego treść wydanego zaświadczenia. Za trafny należy uznać zarzut nie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając przy tym na uwadze słuszny interes strony. Należy wyjaśnić, co skarżący zamierza wybudować na zakupionej działce, a dokładniej jakiego budynku mają dotyczyć ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z jego wyjaśnień wynika, że treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była zgodna z cytowanym wyżej zaświadczeniem. Uzasadnia to, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) postąpienie jak w sentencji.