II SA/Bd 95/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum-Zachód w Toruniu na uchwałę Rady Powiatu Toruńskiego z dnia 4 listopada 2021 r. nr XXXI/197/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy Toruń Centrum - Zachód w Toruniu złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Powiatu Toruńskiego z dnia 4 listopada 2021 r. nr XXXI/197/2021 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.s.g.") oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez zaniechanie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Powiat Toruński wniósł o umorzenie postępowania w sprawie w całości jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniając, iż podjęto już decyzję o zastąpieniu dotychczasowej (zaskarżonej) uchwały poprzez podjęcie nowej uchwały w sprawie ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu Toruńskiego. Nastąpiło to na Sesji Rady Powiatu Toruńskiego w dniu 25 stycznia 2024 r., gdzie została podjęta uchwała Nr LVII/354/2024 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych. Nowa uchwała - jako akt prawa miejscowego, zostanie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Ponadto organ administracji podniósł, iż zaskarżona uchwała nie weszła do obiegu prawnego jako akt prawa miejscowego, skoro nie została opublikowana. Wywoływała ona stosowne skutki prawne, lecz jedynie jako akt kierownictwa wewnętrznego, a skoro zaskarżona uchwała nie stanowiła w istocie aktu prawa miejscowego to - niezależnie czy winna być przyjęta w takiej formie - znajdują do niej zastosowanie reguły wskazane w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z przywołanym przepisem nie można stwierdzić jej nieważności po upływie roku od daty jej podjęcia. Ograniczenie to ma istotne znaczenie dla stabilizacji sytuacji prawnej na obszarze danej jednostki terytorialnej. Zdaniem organu administracyjnego należy mieć przy tym na względzie, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały orzecznictwo w odniesieniu do jej charakteru nie było jeszcze utrwalone, wobec czego w dacie podjęcia spornej uchwały odpowiadała ona ówczesnym przepisom prawa oraz poglądom judykatury. Zgodnie z zasadą Lex retro non agit obecnie ukształtowana linia orzecznicza dotycząca problematyki skarżonej uchwały, nie powinna oddziaływać z mocą wsteczną, a zatem również na czynności dokonane - w pełni skutecznie - przed jej wypracowaniem. Wsteczne skutki orzeczenia w przedmiocie nieważności bez ww. reguł, prowadziłyby do destabilizacji reguł wypłacania diet radnym (stałyby się one wypłaconymi bez podstaw prawnych). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, o co wnosi Skarżący, doprowadzi właśnie do ww. skutków i niejako naruszenia fundamentalnej zasady Lex retro non agit, albowiem stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego nastąpi ze skutkiem ex tunc - od początku jej powstania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5–6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum - Zachód w Toruniu uchwała Rady Powiatu Toruńskiego z dnia 4 listopada 2021 r. nr XXXI/197/2021 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.), dalej: u.s.p., na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej (art. 42 ust. 1 u.s.p.). Natomiast w myśl art. 44 u.s.p. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej u.o.a.n. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl zaś art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyroki NSA z 20 września 2018 r., II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18; WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 515/18). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum - Zachód w Toruniu jest uchwała Rady Powiatu Toruńskiego z dnia 4 listopada 2021 r. nr XXXI/197/2021 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 4 u.s.p., w myśl którego na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14). Zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba (radny z imienia i nazwiska), ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda krąg adresatów uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Należy przy tym zauważyć, że spełnienie przez zaskarżoną uchwałę powyższych cech oznacza, że jest ona aktem prawa miejscowego, niezależnie czy została opublikowana. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to Powiat, że wobec braku publikacji zaskarżoną uchwalę należy traktować jako akt kierownictwa wewnętrznego i To nie czynność publikacji decyduje bowiem o tym, czy dany akt jest aktem prawa miejscowego (a nie aktem kierownictwa wewnętrznego), ale wyżej opisane cechy. Skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 9 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 r., natomiast nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązujących, jest ich ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 44 u.s.p., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z przytaczanym wcześniej art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ powiatu, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 44 u.s.p. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest zatem istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Brak jest przy tym podstawy prawnej, aby uznać, że fakt zmiany linii orzeczniczej w sprawach tego rodzaju jak obecnie rozpatrywana czynił niedopuszczalnym stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Wskazywana w odpowiedzi na skargę zasada lex retro non agit jest adresowana do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm. Sąd wydając wyrok nie stanowi nowego prawa celem zastosowania go do zdarzeń przeszłych, sprzed wyroku sądu. Wydanie wyroku odmiennego niż dotychczasowe także nie tworzy nowego prawa, lecz stanowi odmienną interpretację tego samego prawa. Przy wydawaniu wyroku odmiennego niż dotychczasowe nie mamy zatem do czynienia z kwestią zachowania zasady lex retro non agit. W grę może wchodzić natomiast kwestia zachowania jednolitości orzecznictwa, przy czym należy zauważyć, że zachowaniu jednolitości orzecznictwa służy podejmowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał wskazanych w art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Dopiero taka uchwała, jak wynika z treści art. 269 p.p.s.a., rozstrzyga o obowiązującej linii orzeczniczej i stanowiłaby przeszkodę w wydaniu wyroku odmiennego od tak ukształtowanej linii orzeczniczej. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.