II SA/Bd 950/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 26 maja 2011 r. nr IX/34/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność w całości zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr IX/34/2011 z dnia 26 maja 2011 r. Rada Gminy Sadki, na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie"), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz warunki jego funkcjonowania. Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej postanowień zawartych w rozdziale 2 ust. 1 oraz ust. 2 lit. b i c drugi myślnik załącznika do ww. uchwały, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: a) art. 9a ust. 3-5 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz 118 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; prawidłowo Dz.U. z 2000 r., Nr 100, poz. 908, dalej powoływanego jako rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej), poprzez określenie w rozdziale 2 ust. 1 załącznika do uchwały składu Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi powtórzenie teksu ustawy, a także – jak wskazał Prokurator w uzasadnieniu skargi – jego modyfikację; b) art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w rozdziale 2 ust. 2 lit. b załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, co stanowiło naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną; c) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w rozdziale 2 ust. 2 lit. c drugi myślnik załącznika do uchwały, że członek Zespołu Interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym na mocy zarządzenia Wójta Gminy Sadki w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole, podczas gdy rada gminy nie została upoważniona do określenia przyczyn stanowiących podstawę odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie i, że nie kwestionuje jej zasadności. Jednocześnie podkreślił, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Na rozprawie sądowej w dniu 18 grudnia 2019 r. Prokurator wniósł o stwierdzanie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z treści przepisów art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "usg") wynika, że sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia. Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa we ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości. Podejmowana na podstawie delegacji z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg), oznacza, że Rada Gminy Sadki uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zawarte w tym akcie dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia). W rozporządzeniu w sprawie Zasad techniki prawodawczej stanowi też się o sposobie oznaczanie przepisów i ich systematyzacji (dział I rozdział 7 w zw. z 143 załącznika do ww. rozporządzenia). W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż akt ten należy w całości wyeliminować z obrotu prawnego, jako istotnie naruszający prawo. W pierwszej kolejności należy wskazać na nieprawidłowe oznaczenie i niewłaściwą systematyzację zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio m.in. zasady wyrażone w dziale I rozdziały 4 i 7 ww. aktu, a więc dotyczące "Układu i postanowień przepisów merytorycznych" i "Oznaczania przepisów ustawy i ich systematyzacji", a także w dziale V (z wyjątkiem § 132) dotyczące "Projektu aktu wykonawczego (rozporządzenia)". W ich świetle nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała została w sposób nieprawidłowy skonstruowana. Tekst prawny jest zbudowany na bazie tzw. jednostek podstawowych, charakterystycznych dla poszczególnych przepisów prawa, przyjmujących postać normy prawnej. Jednostkę podstawową tworzy jedno zdanie, w zależności od potrzeb proste lub złożone. W przypadku, gdy normy prawnej nie da się zawrzeć w jednym zdaniu, konstruujemy ją w postaci tekstu powiązanych ze sobą tematycznie i funkcjonalnie zdań. Zdania te należy w odpowiedni sposób oznaczyć jednostkami systematyzacyjnymi. Podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną uchwały jest paragraf (§). W obrębie tej samej uchwały zachowujemy ciągłość numeracji paragrafów, nawet w przypadku zastosowania w uchwale metody grupowania jednostek systematyzacyjnych wyższego stopnia, takich jak "dział" i "rozdział". Paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret. Uchwała może zawierać unormowania sformułowane w formie załącznika, stanowiącego integralną część uchwały. W przypadku zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Sadki określiła właśnie w załączniku do uchwały tryb oraz sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W jego ramach nie zastosowała jednak podstawowej jednostki redakcyjnej i systematyzacyjnej uchwały jaką jest paragraf, lecz posłużyła się w tym zakresie ustępem, nie zachowując przy tym ciągłości jego numeracji w ramach całości załącznika do uchwały. Tym samym zaskarżona uchwała, w tym podstawowym obszarze, stanowiącym realizację normy kompetencyjnej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i obejmującym określenie trybu oraz sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, została nieprawidłowo skonstruowana w zakresie jednostek redakcyjnych i systematyzacyjnych, w tym przede wszystkim nie zachowano w niej ciągłość numeracji w obrębie całego załącznika do uchwały. Już z tego powodu, zaskarżona uchwała we wskazanym kształcie, nie mogła pozostać w obrocie prawnym i należało ją w związku z tym wyeliminować w całości, jako istotnie naruszającą prawo, o co także zasadnie wniósł na rozprawie sądowej Prokurator. Sąd podzielił również wszystkie wymienione w skardze zarzuty istotnego naruszenia prawa dotyczące przepisów zawartych w rozdziale 2 ust. 1 oraz ust. 2 lit. b i c drugi myślnik załącznika do uchwały. Z mocy art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Tymczasem w rozdziale 2 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Gminy Sadki zawarła regulacje określające skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Wskazać należy, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, określając podmioty (jednostki), których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ani przepis art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ani żaden innych przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Pomimo tego Rada Gminy Sadki, nie będąc do tego upoważnioną, w rozdziale 2 ust. 1 załącznika do uchwały określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego, powtarzając oraz częściowo modyfikując przy tym odpowiednie przepisy ustawy poprzez zindywidualizowanie jednostek wymienionych przez ustawodawcę w art. 9a ust. 3 -4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i określenie np. że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sadkach, Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych w Sadkach, Posterunku Policji w Sadkach czy Kuratorskiej Służby Sądowej Sądu Rejonowego w Nakle nad Notecią. Rada wkroczyła więc zakwestionowanymi przez Prokuratora regulacjami rozdziału 2 ust. 1 załącznika do uchwały w materię uregulowaną ustawą, przy czym regulacje te w części nawet nie stanowią dosłownego powtórzenia materii ustawowej, lecz ją modyfikują, co jest tym bardziej niedopuszczalne. Dlatego też zarzuty skargi należało uznać w tym zakresie za skuteczne i zasługujące na uwzględnienie. W sposób niezgodny z prawem Rada Gminy Sadki zmodyfikowała także przepis art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w rozdziale 2 ust. 2 lit. b załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w ramach pracy w Zespole. Takiej treści zapis stanowi bowiem naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Przepis art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie przewiduje, aby powołane oświadczenie składane było jedynie w formie pisemnej. W powyższym zakresie Rada Gminy wkroczyła więc w materię uregulowaną ustawą i ją jednocześnie zmodyfikowała, co jest niedopuszczalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 102/19 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Sąd podzielił także zarzut skargi dotyczący przekroczenia granic upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w rozdziale 2 ust. 2 lit. c drugi myślnik załącznika do uchwały zapisu, że członek Zespołu Interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole. Jak podkreślono powyżej, normą upoważniającą określoną w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy została uprawniona do określenia trybu i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunki jego funkcjonowania. Rada nie została natomiast upoważniona do określenia przyczyn stanowiących podstawę odwołania członka zespołu. W związku z tym należy podzielić stanowisko Prokuratora co do istotnej niezgodności z prawem przedmiotowego zapisu rozdziału 2 ust. 2 lit. c drugi myślnik załącznika do uchwały, jako zapisu wprowadzonego z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zgodnie z poczynionymi wcześniej uwagami Sądu, upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. Wobec tego wszelkie odstępstwa od tej zasady stanowią istotne naruszenie prawa. Organ uchwałodawczy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Skoro zatem przepis ustawowy nie przewiduje kompetencji rady gminy do określania przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, to powołany zapis uchwały istotnie narusza prawo. Mając zatem na uwadze wszystkie poczynione uwagi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.