II SA/Bd 951/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ż. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. sp. z o.o. w B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 951/22 UZASADNIENIE Pismem z dnia 5 maja 2022 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: Skarżąca) zwróciła się w trybie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – dalej powoływanej jako "u.p.z.p.") z wnioskiem o przeniesienie na jej rzecz decyzji Burmistrza Ż. o warunkach zabudowy z dnia 10 lutego 2021 r. nr [...], znak: [...], którą ustalił dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. warunki zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW (z możliwością podziału na etapy – do 1 MW każdy) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] w miejscowości Ż. , gmina Ż.. Jednocześnie [...] sp. z o.o. pismem z dnia 5 maja 2022 r. wyraziła zgodę na przeniesienie ww. decyzji na Skarżącą, zaś Skarżąca złożyła oświadczenie, że przejmuje wszystkie warunki w niej zawarte. Decyzją z dnia 13 maja 2022 r., znak: [...] Burmistrz Ż. odmówił wnioskowanego przeniesienia powyższej decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że warunek zawarty w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. został spełniony, jednakże w dniu [...] maja 2021 r. Starosta Ż. wydał pozwolenie na budowę dla [...] sp. z o.o. obejmujące budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...], co w konsekwencji uniemożliwia przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowe (wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 259/11 oraz WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Po 516/15), iż w jego ocenie, pozwolenie na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto, zdaniem organu I instancji, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, gdyż nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków i stanowi ona jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami może zostać wybudowany na danym terenie. Organ wskazał, że decyzja ta nie przyznaje praw do gruntu i nie przesądza o jego przeznaczeniu. W jego ocenie przeniesienie pozwolenia na budowę nie musi zostać poprzedzone wcześniejszym przeniesieniem decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym inwestor powinien złożyć do Starosty [...] wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zaskarżyła ją w całości i wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Skarżącej, przeniesienie decyzji w myśl art. 63 ust. 5 u.p.z.p. uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek – strona, na rzecz której została wydana decyzja musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie, zaś strona, na której rzecz decyzja ma być przeniesiona musi przyjąć wszystkie warunki zawarte w decyzji. Skarżąca wskazała, że obie przesłanki zostały spełnione, zaś ustawa nie przewiduje innych niezbędnych do spełnienia warunków. Ponadto Skarżąca podkreśliła, że ustawa nie określa terminu końcowego do ww. przeniesienia decyzji i jest to w jej ocenie możliwe również po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla dwóch działek, natomiast pozwolenie na budowę obejmuję jedną z nich. Skarżąca stwierdziła, powołując się na judykaturę, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części jest niedopuszczalne. Skarżąca wskazała także, że decyzja o pozwoleniu na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy, jednak decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Wskazała również, że dla zmiany inwestora wystarczające jest niekiedy przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak to nie uzasadnia odmowy przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Skarżącej, przeniesienie samego pozwolenia na budowę jest uzasadnione tylko wtedy, gdy inwestor nie zamierza wnioskować o jego zmianę lub wydanie nowego pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, wobec czego nie dotyczy ona praw podmiotowych, które bezwzględnie wiązałyby ją z adresatem. Dlatego zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. istnieje możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę (po spełnieniu przesłanek wyrażenia zgody i przyjęcia warunków) i skutkuje to wyłącznie zmianą jej adresata. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś ta konsumuje decyzję o warunkach zabudowy w takim znaczeniu, że chęć wybudowania nowego lub innego obiektu budowlanego na terenie inwestycji wymaga ponownej oceny wpływu takiego zamierzenia na ład przestrzenny. W wyniku wydania pozwolenia na budowę nie dochodzi jednak do usunięcia decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji wskazując, że niemożliwe jest w przedmiotowej sprawie przeniesienie decyzji objętej wnioskiem, natomiast możliwe jest przeniesienie pozwolenia na budowę, które nie musi być poprzedzone przeniesieniem decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu I instancji do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku decyzji o przeniesieniu decyzji zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: - art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej powoływanej jako k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo jej wydania z naruszeniem przepisów prawa, - art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, - art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i zaniechanie uznania, że organ był zobligowany do przeniesienia decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., bowiem strona, na której rzecz decyzja została wydana wyraziła zgodę na przeniesienie decyzji, skarżący przyjął wszystkie warunki w niej zawarte, a uzyskanie pozwolenia na budowę w oparciu o inną decyzję ustalającą warunki zabudowy, dotyczącą innej inwestycji, nie stanowi przeszkody do uwzględnienia wniosku skarżącego. Uzasadniając podniesionego zarzuty Skarżąca wskazała, że zastosowanie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wymaga spełnienia dwóch ww. przesłanek (wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji oraz przyjęcia wszystkich warunków w niej zawartych), a także – powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Po 516/15 – że możliwa jest weryfikacja decyzji ustalającej warunki zabudowy nawet po wydaniu pozwolenia na budowę, czy też że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla dwóch działek i umożliwia realizację inwestycji etapowo, a więc możliwe jest uzyskanie pozwolenia na budowę dla kolejnych części objętych tą decyzją. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2022 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ż. z dnia 13 maja 2022 r., znak: [...], którą odmówiono Skarżącej przeniesienia na jej rzecz decyzji Burmistrza Ż. o warunkach zabudowy z dnia 10 lutego 2021 r. nr [...], znak: [...], którą ustalił dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. warunki zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW (z możliwością podziału na etapy – do 1 MW każdy) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] w miejscowości Ż. , gmina Ż.. Orzekające w sprawie organy uznały, że pomimo spełnienia przez Skarżącą warunków uregulowanych w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie jest możliwe przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z przedmiotowym wnioskiem, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę wydana dla [...] sp. z o.o. konsumuje decyzję o warunkach zabudowy. Odnosząc się do istoty sporu powstałego w przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Jak wynika wprost z przytoczonego przepisu, i jak wskazuje orzecznictwo (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1586/11, dostęp na https://orzeczenia.nsa.gov.pl/), do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby spełnione muszą zostać łącznie dwie przesłanki: zgoda strony, która jest adresatem decyzji, na przeniesienie jej na wskazany podmiot oraz akceptacja ze strony podmiotu, który ma się stać nowym adresatem decyzji, wyrażona dla wszystkich warunków zawartych w decyzji. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie obie przesłanki zostały spełnione, ponieważ skarżąca P. sp. z o.o. z siedzibą w B. w piśmie z dnia 5 maja 2022 r. wskazała, że przejmuje wszystkie warunki zawarte w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, natomiast [...] sp. z o.o. pismem z dnia 5 maja 2022 r. wyraziła zgodę na przeniesienie ww. decyzji na Skarżącą. W ocenie organów obu instancji spełnienie powyższych przesłanek nie jest jednak w niniejszej sprawie wystarczające dla przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na rzecz Skarżącej. Organy wskazały, że [...] sp. z o.o. uzyskała od Starosty [...] decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...]. Uzyskanie takiego pozwolenia, zdaniem organów, uniemożliwia przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż pozwolenie na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy. Organy stanęły na stanowisko, że Skarżąca zamiast wniosku o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy powinna złożyć wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie musi ono zostać poprzedzone wcześniejszym przeniesieniem decyzji o warunkach zabudowy i zawiera w sobie tę decyzję. W tym miejscu należy zauważyć, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez Starostę Żnińskiego obejmuje tylko jedną z przedmiotowych działek (nr [...]), natomiast decyzja o warunkach zabudowy objęta wnioskiem została wydana dla dwóch działek – nr [...] W powyższych okolicznościach przeniesienie na Skarżącą jedynie pozwolenia na budowę wydanego dla działki nr [...] nie da mu uprawnienia do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę na działce nr [...]. Co istotne, realizacja prawa do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot wynikającego z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dopuszczalna jest jedynie w całości, tj. co do całej decyzji. Powyższe oznacza, że nie można przenieść przedmiotowej decyzji tylko w pewnym zakresie, np. tylko co do działki, w stosunku do której nie wydano jeszcze pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1223/21 – dostęp jw.). Mając to na względzie stwierdzić należy, że Skarżąca w celu uzyskania możliwości wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla działki nr [...] w pierwszej kolejności musi uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla tej działki, natomiast decyzja taka została wydana wspólnie dla działek nr [...] i nie może być przeniesiona odrębnie dla każdej z nich. Dlatego logicznym jest argument Skarżącej, iż nie wystarczy jej przeniesienie pozwolenia na budowę dla działki nr [...], gdyż w takiej sytuacji nie uzyskałaby możliwości wystąpienia o pozwolenie na budowę dla działki nr [...]. Co więcej, żaden przepis nie określa terminu, w jakim przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy powinno nastąpić. Oznacza to, że przeniesienie decyzji może nastąpić w każdym czasie, w tym także po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę – szczególnie, że pozwolenie w niniejszej sprawie dotyczy tylko części obszaru objętego warunkami zabudowy. Jednocześnie warto zauważyć, że art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) umożliwia przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie uzależnia tej czynności od przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, ani odwrotnie. W związku z tym uznać należy, że są to dwa odrębne, niezależne od siebie uprawnienia, zaś przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest zarówno przed, jak i po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie możliwe jest uzyskanie pozwolenia na budowę już po przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego Skarżąca będzie mogła w odrębnym postępowaniu przenieść na siebie również decyzję o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...]. Odnosząc się do argumentu organów obu instancji, na którym ostatecznie oparły swoje negatywne decyzje, dotyczącego skonsumowania decyzji o warunkach zabudowy przez decyzję o pozwoleniu na budowę, należy uznać, że jest on niezasadny na gruncie niniejszej sprawy. Co prawda, tut. Sąd w wyroku z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 329/17, stwierdził, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy, jednak stwierdził jednocześnie, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Decyzja o warunkach zabudowy związana jest z realizacją inwestycji w wydanym pozwoleniu na budowę, a chęć wybudowania nowego lub innego obiektu budowlanego na terenie inwestycji wymaga ponownej oceny wpływu takiego zamierzenia budowlanego na ład przestrzenny. Na gruncie niniejszej sprawy jednak pozwolenie na budowę dotyczy tylko jednej z działek, więc wydanie pozwolenia na budowę dotyczącego drugiej działki nie powinno być uzależnione od wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie nowej decyzji w tym przedmiocie byłoby niezasadne i prowadziłoby do wydania decyzji dotyczącej już uprzednio rozstrzygniętego przedmiotu. Warto zaznaczyć również, że decyzja o warunkach zabudowy wydana dla budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] w miejscowości Ż. , gmina Ż. zakłada możliwość podziału inwestycji na dwa etapy – do 1 MW każdy. Z możliwości tej skorzystała [...] sp. z o.o. uzyskując w pierwszej kolejności pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1 MW na terenie działki nr [...]. Skarżąca uzyskując przeniesienie na nią decyzji o warunkach zabudowy uzyskałaby również możliwość ukończenia całej inwestycji objętej przedmiotową decyzją. Uzyskanie przeniesienia wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla działki nr [...] uniemożliwiłoby zakończenie inwestycji, która dotyczy obu ww. działek. Natomiast niezależnie od powyższego, Skarżąca może w odrębnym postępowaniu przenieść na siebie również decyzję o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...]. Stwierdzić więc należy, że decyzja o warunkach zabudowy dla działek nr [...] jest szersza przedmiotowa niż decyzja o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...], zaś niniejsze pozwolenie na budowę konsumuje przedmiotowe warunki zabudowy jedynie w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Reasumując, Skarżąca spełniła ustawowe przesłanki do przeniesienia na jej rzecz decyzji o warunkach zabudowy uregulowane w art. 63 ust. 5 u.p.z.p., zaś wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...] nie ma w niniejszej sprawie wpływu na to uprawnienie. Podkreślenia wymaga, że organ ustalił warunki zabudowy dla dwóch działek, umożliwiając realizację tej zabudowy etapowo, wobec czego bezzasadnym byłoby ustalanie nowych warunków zabudowy, podczas gdy Skarżąca chce kontynuować realizację inwestycji rozpoczętej przez spółkę, dla której decyzja o warunkach zabudowy została wydana. Uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...] konsumuje całą decyzję o warunkach zabudowy dla działek nr [...] odebrałoby Skarżącej możliwość z wystąpieniem o decyzję o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...], a więc możliwość finalizacji planowanej inwestycji zgodnie z warunkami zabudowy dla ww. działek. Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach niniejszego postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 500 zł, na które składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi. Niniejsza sprawa, na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.