II SA/Bd 952/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi H. C., W. K., H. T. na uchwałę Rady Powiatu w Ż. z dnia [...] 2004r. nr [...] w przedmiocie utworzenia [...] Centrum Zdrowia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ż. oddala skargę II SA/Bd 952/04 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu w Ż. nr [...] z [...] 2004r. w sprawie utworzenia [...] Centrum Zdrowia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W §2 tej uchwały określono, że przedmiotem działania spółki będzie w szczególności działalność w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Z uzasadnienia uchwały wynika, że utworzenie przez Powiat Ż. [...] Centrum Zdrowia jako niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej wynika z potrzeby zapewnienia nieprzerwanego udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom likwidowanego Szpitala Powiatowego w Ż. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę nr [...] Rady Powiatu w Ż. z [...] 2004 r. w sprawie utworzenia [...] Centrum Zdrowia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością skarżący H. C., W. K. i H. T. zarzucili naruszenie art. 2 ust. 4, art. 8 ust. 2, art.18d ust.1 pkt3, art.35c, art.36 i art.38 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej i wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu stwierdzono, że utworzenie przez Radę niepublicznego zoz i to w formie spółki w sposób rażący narusza ustawę o zakładach opieki zdrowotnej, a w szczególności art.35c tej ustawy stanowiący, że publiczne zoz utworzone przez jednostkę samorządu terytorialnego mogą być prowadzone tylko w formie spółki zoz, jednostki budżetowej i zakładu budżetowego. W ocenie skarżących, dalsze działania Zarządu Powiatu w Ż., a w szczególności akt założycielski spółki [...] Centrum Zdrowia- spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wskazują na to, że przedmiotem jej działalności będzie lecznictwo szpitalne. Stwierdzone uchybienia spowodowały wystąpienie grupy radnych do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały zgodnie z art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda nie dopatrzył się uchybień, czy nawet nieistotnego naruszenia prawa i swoje stanowisko wyraził w piśmie z 8 lipca 2004 r. Bezskuteczne też okazało się wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Powiatu w Ż. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady zarzut sprzeczności zaskarżonej uchwały z ustawą o zakładach opieki zdrowotnej jest bezzasadny, gdyż podstawą prawną tej uchwały jest art. 12 pkt8 lit.g) ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy tworzenie i przystępowanie do spółek, ich rozwiązywanie i występowanie z nich oraz określanie zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania, zbywania udziałów i akcji. Organ zwrócił też uwagę na to, że skarga na uchwałę podważającą jej legalność, zgodnie z art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, przysługuje organowi nadzorczemu - Wojewodzie [...], natomiast każda osoba, w tym radny, mają prawo wniesienia skargi w oparciu o art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym tj., gdy w wyniku uchwały został naruszony interes prawny lub uprawnienie osoby. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego i przepis ten nie daje podstawy zaskarżenia uchwały organu powiatu przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa. Te uwagi odnoszą się do radnych i związków zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą wniesienia skargi jest przepis art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu jest wyczerpanie trybu określonego w art. 87 ust.1 w/w ustawy. Bezspornym w sprawie pozostaje, że skarżący H. C., W. K. i H. T. wyczerpali tryb przewidziany w tym przepisie, gdyż pismem z dnia 19 lipca 2004r., doręczonym Radzie Powiatu w dniu 22 lipca 2004r. wezwali właściwy organ powiatu do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie określonym w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest możliwe wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki. Po pierwsze, przedmiotem zaskarżenia jest "uchwała organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej". W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, iż przesłanka ta została spełniona, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest w danym wypadku uchwała Nr [...], Rady Powiatu w Ż. z [...] 2004 r w sprawie utworzenia [...] Centrum Zdrowia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która podjęta została na podstawie art. 12 pkt 8 lit.g) omawianej ustaw, a miała ona na celu realizację zadań własnych gminy w zakresie " promocji i ochrony zdrowia" (art. 4 ust. 1 pkt2 ustawy o samorządzie powiatowym). Po drugie, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego "interes prawny lub uprawnienie". Jeżeli zatem skarżący nie jest w stanie wskazać naruszenia norm prawa obowiązującego, a sąd - działając z urzędu - takich naruszeń się nie dopatrzy, to skarżący, działając na podstawie art. 87 o samorządzie powiatu, nie może skutecznie kwestionować uchwały organu powiatu. Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było zatem w pierwszej kolejności zbadanie, czy strona skarżąca jest legitymowana do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, to znaczy, czy interes prawny lub uprawnienia skarżących zostały rzeczywiście naruszone. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący wywodzili swoje uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały zarówno z legitymowania się mandatami radnych w Radzie Powiatu w Ż., jak i z faktu, że są mieszkańcami Powiatu Ż. Wbrew twierdzeniom skarżących, wykonywanie mandatu radnego nie daje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady przed sądem administracyjnym, gdyż przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie ustanawiają takiej prerogatywy. Pogląd ten ugruntował się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 04.09.1001r. (SA 1410/01 opubl.LEX nr 53376) NSA stwierdził, że: "Legitymowanie się mandatem radnego nie daje uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalność uchwały, zastrzeżonych organom nadzoru nad działalnością gminną, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich." Wprawdzie wyrok ten zapadł w sprawie zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art.101ustawy o samorządzie gminnym, ale wobec analogicznego uregulowania zakresu uprawnień radnych zarówno samorządu gminnego, jaki i powiatu, pogląd ten zachowuje aktualność w odniesieniu do określenia podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art.87 omawianej ustawy. Skarżący nie wykazali również naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a ich własną, indywidualną sytuacją prawną jako członków lokalnej społeczności. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie utrwalony jest pogląd, w myśl którego źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawna ogólna, albo jednostkowa i konkretna norma prawa materialnego. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2506/01 opubl. Wokanda z 2002 r., Nr 10, poz. 38, z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1082/01, opubl. Pr.Pracy 2002 r., Nr 9, poz. 38, z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02). Interes prawny lub uprawnienie jest to zatem interes związany z prawem, a więc z przepisami prawa, z których dla określonego podmiotu wynikają jakieś prawa lub obowiązki. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu będzie miało miejsce przede wszystkim wtedy, gdy nastąpi zmiana sfery prawnej tego podmiotu. Np. zostaną na ten podmiot nałożone nowe obowiązki, zostanie zmieniona treść dotychczasowych obowiązków, podmiot ten zostanie pozbawiony przysługujących mu uprawnień lub przysługujące mu uprawnienia zostaną zmienione. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego lub uprawnień winno mieć charakter rzeczywisty, a nie domniemany. Odnosząc powyższe rozważania do sytuacji, która występuje w niniejszej sprawie wskazać należy, że skarżący nie wykazali, że uchwała ta ma wpływ na zakres ich praw i obowiązków, zaś podniesione przez nich zarzuty stanowią w swojej istocie jedynie krytykę działań Rady Powiatu. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz oświadczeń skarżących złożonych na rozprawie w dniu 15 grudnia 2004r.(k.168 i 169akt), naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatrywali m.in. w obawie o ograniczenie w przyszłości możliwości korzystania przez nich z opieki zdrowotnej w publicznym zoz. Odnosząc się do tej kwestii należy ponownie podkreślić, że skutecznie kwestionować uchwałę organu powiatu w trybie art.87ust.1 omawianej ustawy o samorządzie powiatowym może jedynie ten, kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy zaskarżonym rozstrzygnięciem, a naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Taki związek musi istnieć realnie w chwili złożenia skargi i powodować zmianę sfery prawnej podmiotu skarżącego, a nie pozostawać w sferze przypuszczeń na przyszłość. Skarżący wywodzili również naruszenie ich interesu prawnego z faktu, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i stanowi próbę obejścia obowiązującego prawa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 87ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Uprawnienie wynikające z tego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem w tym trybie nie można zaskarżyć uchwały tylko na tej podstawie, że skarżący uważają, iż narusza ona prawo. Warunkiem nabycia legitymacji do wniesienia skargi jest bowiem wykazanie naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia strony skarżącej. (por. wyrok SN z dnia 07.03.2003r., SN III RN 42/02 opubl.OSNP 2004/7/114, wyrok NSA z dnia 14.03.2002r., II SA 2503/0,LEX nr 81964). Od interesu prawnego lub uprawnienia należy odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu, lecz nie mające związku z jego sytuacją prawną. Zdaniem Sądu tak właśnie należy ocenić sytuację skarżących. Nie sposób dopatrzyć się bowiem po stronie skarżących uprawnienia lub interesu o charakterze prawnym, który byłby naruszony kwestionowaną uchwałą. Jakkolwiek skarżący mogą być zainteresowani powstaniem zoz o charakterze publicznym, to utworzenie przedmiotową uchwałą spółki z ograniczoną odpowiedzialności, która w zakresie swojej działalności będzie miała świadczenie usług z zakresu promocji i ochrony zdrowia, mieści się w granicach swobody podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu, dotyczących m.in. tworzenia spółek i nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżących, a jedynie ich oczekiwań faktycznych. Uchwała Rady Powiatu w Ż., której legalność kwestionują skarżący, nie narusza zatem ich interesu prawnego ani uprawnienia w rozumieniu art. 87ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu. Nie zachodzi bowiem bezpośrednie oddziaływanie tego aktu na prawa i obowiązki skarżących oparte na konkretnej normie prawnej. Powyższe ustalenia implikują uznanie, że skarżący nie mają legitymacji do wniesienia przewidzianej w art.87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu w Ż. z [...] 2004 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.