II SA/Bd 954/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Miasta I. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z dnia [...] 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz Miasta I. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 954/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] 2006 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) i art. 46 ust. 1 i 3, art. 48 ust. 2 pkt 1a, art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy I. w sprawie uzgodnienia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji sanitarnej w rejonie ulicy [...] w I. dokonał uzgodnień do ww przedsięwzięcia nie zgłaszając warunków do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem inspektora sanitarnego realizacja przedsięwzięcia nie powinna wpłynąć na pogorszenia stanu środowiska naturalnego oraz powodować zagrożenia dla zdrowia ludzi. Następnie decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 104 KPA oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 20, poz. 193), ustalił obowiązek uiszczenia przez Miasto I. opłaty w wysokości [...] zł za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Podważając zasadność ponoszenia opłaty Prezydent Miasta I. odwołał się od wskazanej wyżej decyzji podnosząc, iż obowiązek uiszczenia opłaty został ustalony na podstawie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jednak zdaniem odwołującego się uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań nie jest czynnością, o której mowa w art. 36 ust. 1 wskazanej ustawy, gdyż przepis ten odnosi się do badań laboratoryjnych oraz innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, za który pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. rozpoznając odwołanie Urzędu Miasta I. utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za wszystkie czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązany jest pobierać opłatę, którą ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zdaniem organu odwoławczego jednostką taką w tym przypadku jest "Urząd Miasta I.", który wystąpił do Wójta Gminy I. o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W skardze na powyższą decyzję Miasto Inowrocław wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując podobnie jak w odwołaniu, iż uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań nie jest czynnością, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Właśnie taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie będzie podlegać opłacie na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. nr 90 poz. 575 z późn. zm.) zajęcie stanowiska przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 106 Kpa. W art. 1 ustawy zawarte zostały dyrektywy, z których wynika, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Sprawowanie nadzoru polega zgodnie z art. 2 ustawy m.in. na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego. W art. 3 ustawy, określono, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, który nie stanowi katalogu zamkniętego, należy w szczególności np. uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych . Ogólnie należy przyjąć, że zakres działania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego ma charakter prewencyjny. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w rozpoznawanej sprawie dokonały błędnej wykładni przepisu zawartego w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przyjmując, iż opłata obejmuje koszty postępowania administracyjnego . Zgodnie z tym przepisem za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przepis ten wyraźnie uściśla, że nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego będzie podlegała opłacie. Opłata musi odzwierciedlać wysokość kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności. W rozpoznawanej sprawie sporne jest, czy samo wydanie uzgodnienia w trybie art. 106 kpa do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które jest rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, będzie zawierało się w innych czynnościach wykonywany przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego i czy uzgodnienie to będzie podlegało opłacie, o której jest mowa w art. 36 ust. 1 ustawy. Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie ściśle wiąże się z ustaleniem czym jest czynność organu administracji publicznej polegająca na zajęciu stanowiska przez inny organ na podstawie art. 106 Kpa. Zajęcie stanowiska przez inny organ jest wkroczeniem jednego organu w zakres właściwości drugiego na podstawie przepisów ustawowych które, zobowiązują lub uprawniają organy administracyjne do wzajemnego współdziałania w procesie wydawania decyzji, a ściślej - w toku postępowania wyjaśniającego. W piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że komentowany przepis reguluje zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej (np. J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 466 i n.). Przy wydawaniu uzgodnienia mamy do czynienia z prowadzeniem postępowania administracyjnego, w którym stosuje się przepisy Kpa. Na organie administracji ciążą zatem wszystkie prawa i obowiązki wynikające z przepisów procesowych, łącznie z obowiązkiem przestrzegania swojej właściwości w każdym stadium postępowania. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ współdziałający, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwionej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Postanowienie organu współdziałającego wchodzi do materiału dowodowego sprawy i w zależności od stopnia związania jego treścią, albo znajdzie tylko wyraz w uzasadnieniu decyzji, albo też wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartej w decyzji administracyjnej (wyr. NSA z dnia 7 marca 2001 r., II SA 519/00, LEX nr 51 225). Obowiązek współdziałania wynika z przepisów prawa materialnego. Formą prawną, w której organ współdziałający zajmuje swoje stanowisko w sprawie, jest postanowienie. W świetle powyższego w ocenie Sądu należy przyjąć, że zajęcie stanowiska przez inny organ jest pomocniczym postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Kpa w sprawie głównej, zakończonym w formie postanowienia. Przy tym jest rzeczą oczywistą, że na postanowienie o uzgodnieniu jako efekt końcowy postępowania administracyjnego składają się koszty związane z pracą urzędniczą oraz zużyciem materiałów. Zgodnie z art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 5 § 1 Kpa wynika, że jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten ustanawia zatem zasadę wyłączności stosowania przepisów kodeksu w przypadkach odesłania w przepisach odrębnych do przepisów o postępowaniu administracyjnym. Z zasady ogólnej zawartej w art. 262 Kpa wynika, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W świetle powyższego należy rozróżnić dwie kwestie. Czym innym będzie określenie powstałych kosztów, które w przypadku opłaty w rozumieniu art. 36 ustawy ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, a czym innym będzie obowiązek ponoszenia kosztów postępowania, który wynika z przepisów ogólnych Kpa. Samo sporządzenie postanowienia o uzgodnieniu i jego wydanie nie będzie podlegało opłacie na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy, gdyż są to koszty postępowania wynikające z ustawowych obowiązków Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako organu współdziałającego w trybie art. 106 kpa przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Państwowa Inspekcja Sanitarna na mocy art. 3 ustawy, w związku z art. 57 ust.1. ustawy Prawo ochrony środowiska jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydawania opinii w sprawie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Współdziałanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej z organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w rozpoznawanej sprawie z Prezydentem B.) jest ustawowym obowiązkiem Inspekcji wynikającym z przepisów prawa materialnego. W świetle powyższego powstałe koszty w związku z prowadzeniem postępowania administracyjnego nie będą podlegały opłacie na podstawie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 1 pobierana jest za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w wysokości kosztów ich wykonania. Przy wykładni powyższego przepisu należy skoncentrować się na kosztach wykonania badań, które mają kluczowe znaczenie dla określenia wysokości opłaty. Koszty ściśle związane z pracami badawczymi, a więc badaniami laboratoryjnymi oraz innymi czynnościami, których efektem końcowym będą badania. Wykonanie prac badawczych będzie pociągało za sobą m.in.: zużycie materiału, koszt dojazdu do miejsca w którym należy przeprowadzić badanie, czy też wynagrodzenie pracowników wykonujących czynności związane z pracami badawczymi. Tak wiec koszty za wykonanie czynności związanych z pracami badawczymi będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości opłaty , o której jest mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Kryteria ustalania wysokości kosztów podlegających opłacie są nieco odmienne od kosztów postępowania, które wymienione zostały w art. 263 k.p.a. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przepis powyższy nie precyzuje konkretnie , co będzie stanowiło inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z całą stanowczością należy podkreślić, że na podstawie przepisu art. 263 k.p.a. strony postępowania nie są obciążane kosztami poniesionymi za wydanie decyzji lub postanowienia w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, ponieważ prowadzenie postępowania administracyjnego i wydawanie rozstrzygnięć jest ustawowym obowiązkiem organów administracji publicznej. Zatem zastosowanie znajduje tu art. 262 § 1 pkt 2 Kpa , zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przy odmiennym założeniu, w całej administracji publicznej każda decyzja, czy też postanowienie i nie tylko, pociągałoby za sobą obowiązek ustalenia kosztów postępowania i obciążenia nimi strony. Tak jednak nie jest i w związku z tym wydanie decyzji, czy też postanowienia nie mieści się w pojęciu innych kosztów bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem . W ten sam sposób należy rozumieć "inne czynności" w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy. Pojęcia tego nie należy utożsamiać wydaniem decyzji lub postanowienia w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. W przepisach prawa administracyjnego można wskazać wiele przykładów , gdzie za wydanie indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej (decyzji, zezwolenia, czy też pozwolenie ) istnieje ustawowy obowiązek ustalenia i pobrania opłaty. Wówczas obowiązek pobierania przez organy administracji publicznej opłat, wynika wprost z przepisu ustawy. Jako przykład można przywołać chociażby przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r.), czy też ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002, Nr 147poz.1231ze zm.). Wobec powyższego opłata za inne czynności jest związana z działalnością Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie nadzoru zapobiegawczego, ale musi ona odzwierciedlać powstałe koszty przy sprawowaniu tego nadzoru, które nie wynikają z ustawowego obowiązku tego organu. Będą to zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 20, poz. 193) opłaty ustalane w wysokości rzeczywistych bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, ale nie opłaty za czynność polegającą na wydaniu postanowienia o uzgodnieniu. Do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności. Natomiast jeżeli czynność pracownika stacji będzie wynikała z ustawowego obowiązku Państwowej Inspekcji Sanitarnej to nie spowoduje powstania kosztów obejmujących średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących czynność polegającą na wydaniu uzgodnienia. Przy wykładni art. 36 ust. 1 warto zwrócić jest również uwagę na art. 36 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Przepis ten wyraźnie wskazuje na koszty związane z badaniami. Chodzi o wszelkie badania nie tylko laboratoryjne. Zatem należy przyjąć, że przepis pod pojęciem "innych czynności" formułuje koszty związane z wykonaniem prac badawczych, a nie koszty prowadzonego postępowania administracyjnego. Szeroko na temat opłaty w rozumieniu art. 36 ustawy wypowiedział się SN w uchwale z dnia 31 stycznia 1995 r. III AZP 11/94 OSNP 1995/11/126. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", art. 135 oraz art.152 i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002. Nr 153 poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.