II SA/Bd 954/09

29 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego A w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] odmówił wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działce nr [...] we wsi T., w formie stalowego masztu kratowego wraz z antenami, o wysokości 70 m. Jako podstawę prawną wskazał art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa o planowaniu" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej powoływanej jako "kpa". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił stanowisko mieszkańców T. i sołectwa T., a także okolic co do szkodliwości oddziaływania inwestycji na zdrowie ludzi, zwierząt i owadów i stwierdził, że decyzja odmowna jest efektem uwzględnienia obaw i protestów mieszkańców, zasad współżycia społecznego mieszkańców T. i okolic oraz interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, o którym mowa w art. 7 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor spółka P w W., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub jej zmianę w trybie art. 132 § 1 kpa. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza art. 56 ustawy o planowaniu i nie zawiera podstawy prawnej, na podstawie której została wydana. Ponadto stwierdzono, że organ I instancji nie poczynił żadnych własnych ustaleń w zakresie ewentualnego szkodliwego oddziaływania inwestycji na zdrowie ludzi, zwierząt i owadów i bezzasadnie pominął wyjaśnienia inwestora dowodzące, że projektowana stacja będzie emitować pole elektromagnetyczne wyłącznie w zakresie dopuszczalnym przez obowiązujące przepisy prawa, a ponadnormatywne oddziaływanie występować będzie w miejscach niedostępnych dla ludzi. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organ uznał, iż inwestycja będzie nadmiernie utrudniać lub negatywnie wpływać na samopoczucie oraz powodować dolegliwości. Odnosząc się do zarzutów mieszkańców skarżący podał, że maszt będzie uzbrojony w instalację odgromową i ze względu na znaczną jego wysokość wszelkie ewentualne wyładowania atmosferyczne będą się skupiały bezpośrednio na wieży, a nie na okolicznej niższej zabudowie; że stacje bazowe wpasowały się w krajobraz przestrzenny kraju i nie zakłócają prowadzonej gospodarki turystycznej, jak i agroturystycznej oraz że ustawa o łączności publicznej nie ogranicza się do jednego dostawcy, lecz została wprowadzona celem zlikwidowania monopolu, dając możliwość wyboru dowolnego produktu według zasad demokracji. Ponadto skarżący zarzucił organowi I instancji, że uznał za strony postępowania wszystkie osoby, które złożyły wniosek, pomimo, że zgodnie z przedstawionymi dokumentami zasięg pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych nie przekracza nad ich działkami wartości dopuszczalnych (chyba nie została dokończona myśl), co narusza art. 28 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) uwzględniając odwołanie inwestora, decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy J. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podało art. 138 § 2 w związku z art. 6 i 7 oraz 28 kpa, oraz art. 56 ustawy o planowaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że analiza akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji nie mógł prawidłowo ocenić zasięgu oddziaływania inwestycji, ponieważ załącznik do wniosku – kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, na której inwestor określił zakres oddziaływania inwestycji nie zawiera pełnej treści, co wynika z porównania z treścią mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 również załączonej do wniosku. Kwestia map wymaga zatem, w ocenie SKO wyjaśnienia. Koniczna jest bowiem ocena zasięgu oddziaływania inwestycji w wyniku czego powinno dojść do ustalenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą być ewentualnie naruszone. Organ wskazał także, że w tym celu w aktach sprawy powinny znaleźć się odpisy z rejestru gruntów działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Zwrócono także uwagę na konieczność wydania w trybie art. 31 § 2 kpa postanowienia w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia Ekologicznego [...] do udziału w sprawie na prawach strony. Podkreślono, że stosownie do treści art. 56 ustawy o planowaniu, aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego należy wykazać niezgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, że organ I instancji związany jest wnioskiem inwestora i w sprawie takiej nie ma miejsca na uznanie administracyjne. Jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej będzie wykazanie przez organ I instancji, że lokalizacja inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś konkretnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Konieczne jest także stosowne wyjaśnienie takiej przesłanki w uzasadnieniu decyzji odmownej. W ocenie SKO organ I instancji nie wskazał przepisu odrębnego, który uzasadniałby odmowę podjęcia pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji, nie wyjaśnił też okoliczności przewidzianych ustawą o plonowaniu uniemożliwiających pozytywne załatwienie wniosku inwestora. Nietrafne jest także, zdaniem SKO przywoływanie przez organ I inwestycji studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy Jeżewo, ponieważ nie może ono stanowić podstawy dla oceny złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i organ I instancji nie jest związany treścią studium, co wynika z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu. SKO wskazało także na treść art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i stwierdziło, że organ I instancji zobowiązany był przedstawiony materiał dowodowy, w tym opracowanie pod nazwą "Dokumentacja techniczna szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów Dz. U. Nr 158, poz. 1105 Stacja bazowa telefonii komórkowej [...], badać i oceniać pod kątem norm ochrony środowiska zawartych w prawie ochrony środowiska, a także w innych aktach prawa, a tego nie zrobił i mimo to podzielił obawy mieszkańców o szkodliwym oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Podkreślono także, że w sytuacji zaistnienia dużych kontrowersji społecznych organ I instancji obowiązany jest szczególnie zadbać o wyjaśnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, dlaczego realizacja inwestycji nie wymaga uzupełnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie SKO złożyło Stowarzyszenie Ekologiczne [...] (dalej: Stowarzyszenie). Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu w związku z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), dalej powołanej jako: "ustawa o g.n.", a także jako naruszającej przepisy prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...] w T. nie powinna być uznana za inwestycję celu publicznego, lecz inwestycję komercyjną, ponieważ cały obszar gminy ma dostęp do łączności bezprzewodowej za pomocą telefonów komórkowych, co wynika z opracowania zatytułowanego "Aktualizacja programu ochrony środowiska dla Gminy J." z grudnia 2009 r.; że budowa stacji bazowej ze względu na swoją wysokość – 70 m, moc i kształt wpłynie na walory przyrodnicze i krajobrazowe T. położonego we wschodnim obszarze chronionego krajobrazu B. oraz obszarze powiązanym z "Naturą 2000", zakłócając istniejący krajobraz, a także walory estetyczne tych terenów i że wobec tego budowa ta w tym miejscu jest niemożliwa ze względu na naruszenie ładu przestrzennego i degradację terenu chronionego. Podkreślono, że 70 mieszkańców wsi T. i Sołectwa T. oraz okolic podpisało się pod wnioskiem o nie wydanie zgody przez Wójta na budowę stacji bazowej, że lokalizacja stacji bazowej na działce [...] jest sprzeczna z przyjętą polityką rozwoju gminy opisaną w Strategii Rozwoju Gminy J. oraz ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. oraz że na przestrzeni 6 km w T. znajdować się będą 4 stacje bazowe z wysokimi masztami, co jest sprzeczne z zasadą zrównoważonego rozwoju, a także że sąsiedztwo stacji bazowych obniża wartość rynkową działek położonych w ich sąsiedztwie, a także wysokość ewentualnych, przyszłych zastawów hipotecznych, przez co dochodzi do ograniczenia wykonywania prawa własności i to w stosunku do terenów na których możliwe jest tylko prowadzenie działalności rolniczej, turystycznej, agroturystycznej i rekreacyjnej stosownie do zapisów studium uwarunkowań Gminy J.. Przywołując treść art. 4 pkt 18 i art. 6 pkt 1 ustawy o g. n. ponownie przedstawiono pogląd, że w sytuacji, kiedy publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne są zapewnione, to jakakolwiek nowa inwestycja w infrastrukturę telekomunikacyjną nie może być uznana za cel publiczny. Wysunięto tezę, że jeżeli publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne są już zapewnione, to nie można zapewnić ich bardziej. W związku z powyższym stwierdzono, że inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę, a nie o lokalizację inwestycji celu publicznego i że SKO niesłusznie w zaskarżonej decyzji nakazało organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując tryb postępowania jak dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia inwestor nie może samodzielnie nadać inwestycji, którą chce realizować statusu inwestycji celu publicznego. Może jedynie wnioskować do odpowiedniego urzędu o uznanie inwestycji za inwestycję celu publicznego. W przypadku inwestycji w T. to Wójt Gminy J. jako najbardziej zainteresowany w zobiektywizowanych potrzebach lokalnej społeczności powinien podjąć decyzję w tej kwestii. Wyjaśniając zarzut naruszenia przepisów procesowych – art. 7 i 77 kpa, stwierdzono że naruszenie to polega na nie odniesieniu się SKO do przedstawionego przez Stowarzyszenie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona do Sądu skarga Stowarzyszenia Ekologicznego [...] w J. nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie narusza bowiem przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w taki sposób, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził także, aby zaistniały inne przesłanki skutkujące koniecznością uchylenia tego rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, że przedmiotem rozważań sądu jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 kpa, powszechnie określane jako decyzja kasacyjna. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać należy, że podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, że organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia w sprawie przesłanek uzasadniających odmowę lokalizacji inwestycji celu publicznego wynikających z przepisów ustawy o planowaniu. Z takim stanowiskiem organu II instancji należy się zgodzić. Faktycznie bowiem organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] wynika, że odmówił on wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (stacji bazowej telefonii komórkowej) wyłącznie z powodu protestu mieszkańców wsi i okolic oraz mając na względzie zasady współżycia społecznego tychże mieszkańców i słuszny interes obywateli o którym mowa w art. 7 kpa. Ponadto z treści uzasadnienia wynika, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wójta przed wydaniem decyzji o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego sprowadzało się do zapoznania się z treścią pism i protestów mieszkańców wsi i okolic oraz wnioskiem inwestora i załączonymi do niego dokumentami. Wprawdzie w uzasadnieniu jest mowa jeszcze o tym, że w sprawie przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu, jednakże wyników tej analizy w uzasadnieniu nie przedstawiono. Stanowią one załącznik do decyzji Wójta. Lektura wyników analizy prowadzi zaś do wniosku, że są one korzystne dla inwestora, nie uzasadniają w każdym bądź razie odmowy ustalenia lokalizacji. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 56 ustawy o planowaniu, organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Źródłem ograniczeń zaś mogą być tylko przepisy ustawy o planowaniu lub przepisy odrębne zawarte w ustawie o ochronie przyrody, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko, prawo ochrony środowiska, ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych itd. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 245-07, System Informacji Prawnej Lex nr 372431). W niniejszej sprawie organ I instancji nie poczynił w ogóle ustaleń w powyższym zakresie. W tej sytuacji SKO było uprawnione do uchylenia decyzji Wójta Gminy J. i przekazania jemu sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo warto wskazać, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Zatem jeżeli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one tak sformułowane, jak gdyby skarga dotyczyła decyzji, którą SKO ustala lokalizację spornej inwestycji, a przecież tak nie jest. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem decyzja kasacyjna, która w żadnym wypadku nie przesądza o treści nowego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wobec tego szczególnie nietrafny jest zarzut naruszenia przez SKO art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1b ustawy o g.n. poprzez uznanie spornej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Kwestia ta bowiem nie miała żadnego wpływu na podjęcie przez SKO decyzji kasacyjnej, stanowiła jedynie polemikę z argumentami zawartymi w skardze i to – co ważne – w sytuacji, gdy Wójt Gminy J. w swojej decyzji także uznał tę inwestycję za inwestycję celu publicznego. Związany z powyższym zarzut naruszenia przez SKO organowi I instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia poprzez uznanie spornej inwestycji za inwestycję celu publicznego także nie zasługuje na uwzględnienie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem związania organu I instancji wskazaniami lub oceną prawną zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Organ I instancji po przekazaniu jemu sprawy do ponownego rozpoznania samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest związany zaleceniami organu odwoławczego. Wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 zd. 2 kpa mają charakter niewiążący. Organ I instancji jest natomiast zobowiązany wyjaśnić okoliczności, na które wskazał organ odwoławczy. Sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzupełnionych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). Skarżące stowarzyszenie zarzuciło SKO także naruszenie prawa procesowego, wskazując na art. 7 i 77 kpa. Naruszenie tych przepisów polegało, w ocenie skarżącego na naruszeniu obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie uwzględnienie słusznego interesu obywateli i nie odniesienie się do przedstawionego materiału dowodowego. W świetle tego, co stwierdzono powyżej, zarzut ten należy uznać za jak najbardziej zasadny właśnie w odniesieniu do działania organu I instancji, co między innymi legło u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast skutecznie stawiać takiego zarzutu organowi odwoławczemu, w sytuacji, gdy właśnie dlatego, że do takich naruszeń doszło, organ ten decyzję organu I instancji uchylił, wskazując że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Uznając zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie SKO nie narusza obowiązujących przepisów prawa, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) o oddaleniu skargi. Wobec zaś oddalenia skargi skarżącego Sąd nie uwzględnił jego wniosku o zwrot kosztów postępowania, gdyż skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania tylko w razie uwzględnienia skargi (art. 200 ustawy cyt. powyżej).