II SA/Bd 954/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę [...](sto siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia S. G. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019r. ([...]) w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle i przyłączami, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż postanowienie Starosty [...] doręczono w dniu [...] lipca 2019r. dorosłemu domownikowi – I. M., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru korespondencji, pokwitowanego własnoręcznie przez wymienioną osobę. Powyższe doręczenie (tzw. zastępcze) jest zgodne z art. 43 K.p.a. i wywołało skutek doręczenia postanowienia stronie. Orzeczenie Starosty zawierało prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia zażalenia. Strona - Inwestor wniósł zażalenie na to orzeczenie za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu [...] lipca 2019r. (dowód: data stempla pocztowego na kopercie). S. G. wniósł jednocześnie o przywrócenie terminu do jego wniesienia ze wskazaniem, że uchybił terminowi nie z własnej winy. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia został rozpatrzony negatywnie odrębnym postanowieniem Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...]. Postanowienie doręczono skutecznie 11 lipca 2019r., zatem termin siedmiu dni na złożenie zażalenia (art. 141 § 2 k.p.a.) upływał z dniem 18 lipca 2019 r. (czwartek). Najpóźniej więc w dacie 18 lipca 2019r. zażalenie winno być nadane w placówce pocztowej lub złożone w organie administracji publicznej. Termin ten nie został zachowany wobec wniesienia zażalenia dopiero w dniu 19 lipca 2019r. Przyczyny nieuwzględnienia wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia zostały przedstawione w odrębnym postanowieniu. W tych okolicznościach Kolegium- opierając się na dyspozycji art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na to postanowienie S. G. wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Zarzucił organowi naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i 10 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na rozpatrzeniu sprawy w oparciu o nierzetelnie zgromadzony materiał dowodowy. Zdaniem skarżącego, wydane w sprawie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oraz stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu, stoją w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów. W uzasadnieniu wywiedziono, że o terminie wniesienia odwołania do 19 lipca 2019r. skarżący dowiedział się od pracownika organu pierwszej instancji. Poinformowano go również, że przesyłkę podpisała p. W. . Odwołanie złożył 19 lipca 2019r. i wówczas ten sam pracownik poinformował, że jest po terminie. Wówczas skarżący ponownie się odwołał powołując iż pismo faktycznie doręczono 12 lipca 2019r. Skarżący twierdzi, że dopiero z postanowienia Kolegium dowiedział się, że pismo było odebrane przez I. M.. Zarzucił, iż p. M. i p. W. są pracownicami stacji LPG, dla niego są osobami obcymi a nie jak wskazano domownikami. Niestety okazało się, ze praktykowane jest aby listonosz pozostawiał przesyłki na tej stacji, o czym skarżący dowiedział się niedawno. Zbiegiem okoliczności p. W. odbierała dla skarżącego inny list ze starostwa i była przekonana że chodzi o tę przesyłkę, a nie o przesyłkę odebraną przez p. M. w dniu 11.07.2019r. Skarżący podniósł, że jako obywatel ma prawo złożyć odwołanie ostatniego dnia terminu. Do skargi dołączono oświadczenia A. W. oraz I. M. z których wynika, że nie są domownikami S. G., są pracownicami stacji LPG w S. . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Organ podniósł, że w skardze podniesiono odmienne argumenty niż w zażaleniu , a nadto skarga wskazuje na praktykę odbioru korespondencji dla skarżącego przez osoby trzecie na stacji LPG. Z uwagi na bliskość tego miejsca od miejsca zamieszkania Skarżącego można uznać, że doręczenia dokonano sąsiadowi, który podjął się przekazania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Nadto fakt przekazania korespondencji w dniu następnym od jej odebrania, nie może być uznany za brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2019r. stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2019r. ([...]) w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w jego bryle. Zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.") organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanawianie w tej sprawie jest ostateczne. Oznacza to, że na takie postanowienie przysługuje skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Prawo do zażalenia na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (art. 141 § 1 i 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), zajecie tego stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2019r. zostało właśnie wydane w trybie uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – na podstawie art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945 ze zm.). Na podstawie tych przepisów skarżącemu, jako inwestorowi (wnioskującego do Wójta Gminy F. o ustalenie warunków zabudowy dla swej inwestycji) przysługiwało zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia mu postanowienia uzgodnieniowego starosty z [...] lipca 2019r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru powyższego postanowienia, kierowanego do skarżącego na adres S. ul. [...], [...], z którego wynika, że w dniu 11 lipca 2019r. odbiór przesyłki potwierdziła I. M., jako dorosły domownik. Wobec powyższego zasadniczo należałoby uznać, że siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie upływał dla skarżącego z dniem 18 lipca 2019r. Nie budzi jednocześnie wątpliwości w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Starosty w dniu 19 lipca 2019r. wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego bez swojej winy terminu, wskazując, że osoba która odebrała decyzję przekazała mu ją w dniu 12.07.2019r. Do zażalenia skarżący dołączył oświadczenie A. W., iż odebrała pismo ze Starostwa w dniu 11.07.2019r., w związku z niemożnością jego przekazania, pismo przekazała w dniu następnym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż sprawa ze skargi na powyższe postanowienie toczy się przed tutejszym Sadem pod sygn. II SA/Bd 955/19). Następnie skarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2019r. organ odwoławczy stwierdził wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu, który upłynął z dniem 18 lipca 2019r., a zażalenie wniesiono 19 lipca 2019r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż postanowienie organu I instancji, doręczone zostało w dniu 11 lipca 2019r. dorosłemu domownikowi – I. M., co wynika ze znajdującego się w aktach potwierdzenia odbioru korespondencji pokwitowanego własnoręcznym podpisem tej osoby. Kolegium stwierdziło, że powyższe doręczenie (tzw. doręczenie zastępcze) jest zgodne z art. 43 k.p.a. i wywołało skutek doręczenia postanowienia stronie. Należy stwierdzić w tym miejscu jednoznacznie, iż na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy oraz wobec treści zażalenia skarżącego od postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 19 lipca 2019r. jak również zawartego w nim wniosku o przywrócenie terminu, przedmiotowa argumentacja i ocena faktyczna i prawna Kolegium była prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący powołał się nie na wadliwość i nieskuteczność doręczenia mu postanowienia starosty, lecz na okoliczność przekazania mu przez wskazaną osobę korespondencji dopiero 12 lipca 2019r. Przy czym odmiennie niż w skardze, mimo że miał prawo wglądu do akt sprawy, nie zakwestionował okoliczności, iż osoba, która odebrała przesyłkę i potwierdziła jej odbiór w treści zwrotnego potwierdzenia odbioru – mającego moc dokumentu urzędowego, nie jest jego domownikiem i nie została upoważniona do odbioru korespondencji. Gdyby skarżący w zażaleniu podniósł tożsame okoliczności i zarzuty, jak w skardze do sądu administracyjnego, nie można wykluczyć, iż organ odwoławczy podjąłby czynności wyjaśniające w tym zakresie i w konsekwencji rozstrzygnięcie byłoby odmienne od zaskarżonego. Sąd administracyjny powołany jest do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Dla zapewnienia zatem stanu zgodnego z prawem, nawet mimo wątpliwości co do stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze oraz na rozprawie, stwierdził, iż uwzględniając zarzuty skargi, oświadczenia do niej dołączone i argumentację skarżącego, istnieją przesłanki aby zaskarżone postanowienie wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 43, art. 134 i 141 i art. 144 k.p.a. Skarżący bowiem, aczkolwiek dopiero na etapie skargi do sądu, jednak przedłożył dowody – oświadczenia A. W. i I. M., z których wynika iż osoby te są pracownikami pobliskiej stacji LPG, ale nie są domownikami skarżącego. Nadto na rozprawie przed Sądem skarżący oświadczył, że osoby te nie są jego sąsiadami ani pracownikami. Nie upoważnił ich również u operatora pocztowego do odbioru adresowanej do niego korespondencji. Zgodnie z art 76 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (§ 1). Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 (§ 2). Powyższe przepisy nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach (§ 3). W ocenie sądu powyższe dowody, którym należy dać wiarę w obecnym stanie sprawy, podważają okoliczność wynikającą ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia Starosty – czyli fakt, iż dokonano skutecznie skarżącemu doręczenia zastępczego, w rozumieniu art. 43 k.p.a. – w dniu 11 lipca 2019r. do rąk dorosłego domownika. Tryb doręczenia, o którym mowa w art. 43 k.p.a., oparty jest na założeniu, że adresata obciążają skutki działania osoby, której przesyłkę doręczono tak, jakby została ona podjęta przez stronę bezpośrednio. Skoro doręczenie zastępcze wywołuje takie same skutki, jak doręczenie zwykłe do rąk adresata, to przyjęta przez ustawodawcę tzw. fikcja doręczenia, tj. instytucja zastosowana w art. 43 k.p.a., wymaga bezwzględnego przestrzegania jego warunków. Skoro nieobecność adresata jest okolicznością otwierającą możliwość doręczenia pisma innym osobom wskazanym w art. 43 k.p.a., to nie sposób przyjąć, aby osoby te mogły odbierać przesyłkę w innym miejscu niż pod adresem, na który przesyłka została skierowana. Z kolei organ odwoławczy nie poczynił w tej sprawie takich ustaleń, które pozwlałyby na wywodzenie twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, że pracownice stacji LPG można uznać za sąsiadów skarżącego w rozumieniu art. 43 k.p.a.. Nadto brak potwierdzenia, żeby zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki "sąsiadowi" doręczyciel pozostawił pod adresem skarżącego. Nadto byłoby to o tyle niezrozumiałe, że doręczyciel oznaczył, iż doręczył pismo nie sąsiadowi lecz dorosłemu domownikowi skarżącego, co pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki jeśli dokonał doręczenia pod zupełnie innym adresem na innej ulicy w S. . Wobec powyższego nie można w rozpoznawanej sprawie zaakceptować jako zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym stwierdzenia, iż zażalenie skarżącego na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019r. zostało wniesione 19 lipca 2019r. z uchybieniem ustawowego terminu. W konsekwencji skarżone formalne postanowienie organu odwoławczego, wydane w trybie art. 134 k.p.a., pozbawiło również skarżącego prawa do merytorycznego powtórnego rozpoznania jego sprawy w postępowaniu administracyjnym (co gwarantuje zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a.). Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019r. sygn. II SA/Bd 955/19 tutejszy Sąd uchylił także postanowienie SKO z [...] sierpnia 2019r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Odnosząc się do żądania merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy wskazać, iż nie jest to możliwe wobec formalnego charakteru skarżonego postanowienia. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji drugiej instancji w merytorycznym rozpoznaniu sprawy rozstrzygniętej postanowieniem uzgodnieniowym, od którego skarżący wniósł zażalenie. Stanowiłoby to naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Z tych powodów Sądu uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z wnioskiem skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu zwrot niezbędnych kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy (100 zł) oraz koszty dojazdu skarżącego na rozprawę (70 zł).