II SA/Bd 955/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w formie pieniężnej na zakup posiłku lub żywności oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. działający z upoważnienia Burmistrza G. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. na podstawie m.in. art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 ust. 1, 4, 5, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 39 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 98, art. 106, art. 107 ust. 5 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. 1876 ze zm.), oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), § 2 ust 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U z 2017 r. poz. 1788) art. 10, art. 79a, art. 104, art. 107 i art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa) - odmówił przyznania M. G. (dalej określana jako Skarżąca) świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" dla Skarżącej, P. G., K. G. i T. G. - z powodu braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). W dniu [...] .03.2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności celem przygotowania gorącego posiłku i bieżące potrzeby. Z uwagi na ogłoszenie stanu epidemii w kraju, związanej z rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej COVID-19, wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (co jest związane z ograniczeniem możliwości bezpośredniego kontaktu z klientem) przyznanie świadczeń, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej może nastąpić na podstawie posiadanych przez tut. Ośrodek dokumentów dotyczących osoby lub rodziny oraz zebranych informacji drogą telefoniczną (oświadczenia ustne), mailową i z systemów elektronicznych. W oparciu o przeprowadzony w dniu [...] .03.2021 r. telefonicznie wywiad środowiskowy oraz zebrany materiał dowodowy ustalono, że Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz 2-ką dzieci. Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP bez prawa w do zasiłku. Mąż jest osobą chorą przewlekle, przeszedł kilka operacji. Został wyrejestrowany z PUP w lipcu 2019 r. Córka P. uczy się i odbywa praktyczna naukę zawodu. Córka K. jest uczniem szkoły podstawowej. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego ustalono, że na dochód rodziny składa się: zasiłek rodzinny w wys. 248 zł oraz wynagrodzenie córki za praktyki w wys. 258,37 zł. Rodzina ponosi koszty związane z utrzymaniem mieszkania: czynsz 55 zł, energia 200 zł, wydatki na leki 70 zł, woda 50 zł, śmieci 90 zł. Na podstawie ww. przepisów, zebranych dokumentów oraz aktualizacji wywiadu środowiskowego stwierdzono, że dochód łączny rodziny ustalony zgodnie z art. 6 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej wynosi 506,37 zł, tj. 126,59 zł na jedną osobę w rodzinie. Kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ust 1 pkt 3 wynosi 2 112 zł, co daje w przeliczeniu na jednego członka rodziny kwotę 528 zł. Jednocześnie występują okoliczność wymieniona w art. 7 ustawy, tj. ubóstwo, bezrobocie i przewlekła choroba. Podczas przeprowadzania wywiadu Skarżąca podała, że mąż choruje przewlekle i wymaga opieki osoby drugiej. Pracownik socjalny od sierpnia 2019 r. informuje Skarżącą, że mąż powinien ubiegać się o ustalenie stopnia niepełnosprawności z uwagi na stan zdrowia, gdyż od lipca 2019 r. został wyrejestrowany z PUP i utracił status osoby bezrobotnej z uwagi na niezdolność do pracy wskutek choroby lub przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym przez nieprzerwany okres 90 dni. Podczas przeprowadzania wywiadu Skarżąca ponownie zgłosiła, że mąż jest osobą chorą przewlekle i przeszedł kilka operacji oraz że wymaga opieki osoby drugiej. Skarżąca była wielokrotnie informowana, że mąż powinien ubiegać się o ustalenie stopnia niepełnosprawności z uwagi na stan zdrowia. Ustalenie stopnia niepełnosprawności dla męża pozwoliłoby rodzinie na korzystanie z dodatkowych świadczeń finansowych. Do dnia dzisiejszego Skarżąca nie przedłożyła dokumentów potwierdzającego złożenie dokumentów przez męża w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności. W dniu [...] .02.2021 r. wystosowano do Skarżącej pismo wraz z kompletem dokumentów na ustalenie stopnia niepełnosprawności dla męża. Powyższe dokumenty Skarżąca odesłała do tut. Ośrodka w dniu [...] .02.2021 r. niewypełnione wraz z oświadczeniem cyt. "oświadczam, że mój mąż jest po ciężkich 5 operacjach a lekarz zalecił utrzymywanie ścisłej diety do 7 miesięcy jak i wykonywanie jakichkolwiek prac oraz zakaz podnoszenia ciężarów w zakresie 5 kg. Na obecną sytuację nie widzimy potrzeby o staranie się o grupę inwalidzką i dlatego spowrotem odsyłam do pomocy społecznej wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Chcę również wyjaśnić że zaświadczenie lekarskie, które było złożone w [...].01.2021 r. było błędnie napisane przez lekarza, dlatego załączam kolejne zaświadczenie, że mąż wymaga mojej opieki". W przedłożonym oświadczeniu Skarżąca udziela sprzecznych informacji, gdyż podkreśla, że mąż wymaga opieki osoby drugiej, a jednocześnie nie widzi potrzeby ustalenia stopnia niepełnosprawności. Posiadane orzeczenie męża miałoby zasadniczy wpływ na możliwość korzystania przez Skarżącą jako opiekuna z różnych form świadczeń finansowych i tym samym poprawiłoby sytuację rodziny. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 cyt. ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Rodzina Skarżącej nie podejmuje współpracy z pracownikiem socjalnym, uchylając się od ustalenia stopnia niepełnosprawności dla męża, a tym samym nie podejmuje działań celem poprawy swojej sytuacji materialno-bytowej. Nadmienić trzeba, że systematycznie od lat rodzina Skarżącej korzysta z pomocy finansowej tut. Ośrodka. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie: 1) prawa materialnego, a w szczególności art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i odmowę przyznania prawa do świadczenia pieniężnego; 2) prawa procesowego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 6 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 10 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji przy błędnym zastosowaniu przepisów prawa, jednocześnie przy zaprzeczeniu zasadzie pogłębionego zaufania obywateli do organu, w sytuacji gdy składała tożsame treściowo wnioski w miesiącach poprzednich i otrzymywała świadczenie, a nadto naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez brak wezwania strony o doprecyzowanie przyczyn braku ustalenia niepełnosprawności męża wnioskodawczyni, mimo że mąż wnioskodawczyni jest w złym stanie zdrowia, jest w najwyższej grupie ryzyka w związku z pandemią COVID-19, nie wychodzi z domu, nawet z pomocy lekarskiej korzysta w ramach teleporad - jeśli organ miał w tym przedmiocie jakiekolwiek wątpliwości; 3) błędne wliczanie przez organ do dochodu rodziny dochodu córki za praktyki w wysokości 258,37 zł, mimo że córka wydatkuje zarobione pieniądze na przybory fryzjerskie, na naukę i kwota ta nie może być wydatkowana na bieżące potrzeby rodziny; 4) prawa procesowego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 35 § 1 kpa poprzez załatwianie sprawy niewymagającej przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego z niedochowaniem terminu "bez zbędnej zwłoki", po 29 dniach od złożenia wniosku. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o zmianę decyzji organu I instancji poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia pieniężnego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w zakresie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zaspokojenie bieżących potrzeb w ww. okresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...] , na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 ust. 1, 4 i 5, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 2 ustawy o pomocy społecznej określa istotę i cele pomocy społecznej oraz podmioty działające w omawianej dziedzinie. W cyt. przepisie zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Mowa tu o pomocniczości (subsydiarności). Treść zasady pomocniczości, kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizowaniu zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku, gdy zadania przekraczają możliwości jednostki, czy małej wspólnoty. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także koszt pogrzebu, pod warunkiem spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że zasiłki celowe mają charakter uznaniowy, a ustawodawca pozostawił organowi wydającemu decyzję ocenę stanu faktycznego co do okoliczności uzasadniających możliwość przyznania świadczenia oraz środków finansowych przeznaczonych na tą formę pomocy. Należy podkreślić, że uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko co do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Nie są to jedyne przesłanki warunkujące przyznanie pomocy społecznej, gdyż ustawa o pomocy społecznej zawiera szereg regulacji o charakterze ogólnym, uzależniających udzielenie pomocy od zachowania samych zainteresowanych. Jak wyżej wspomniano, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Użyte przez ustawodawcę w przytoczonej regulacji sformułowanie "przezwyciężanie" oznacza, że beneficjenci pomocy społecznej winni współdziałać z organami i podejmować próby wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna jedynie bowiem wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1), a nie trwale wyręcza beneficjenta w zaspokajaniu jego potrzeb bytowych. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), zaś potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4) - por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.11.2017 r., II SA/Bd 965/2017, wyrok WSA w Poznaniu z 10.10.2017 r., III SA/Kr 949/2017. Konkretyzacją opisanej powyżej powinności współdziałania z organami pomocy społecznej jest art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym "osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej". Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc będzie się ograniczać do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej występuje m.in. wtedy, gdy zainteresowany zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich, czy też do większości działań organu, poddaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiązaniu jego problemów. Takie okoliczności mogą powodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie wypłaty świadczeń pieniężnych (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wydanie III. LEX, 2014 - komentarz do art. 4). W art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymieniono natomiast szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Okolicznościami takimi są m.in. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego lub niedotrzymywanie jego postanowień. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie (por. wyrok WSA w Warszawie z 21.07.2020 r., I SA/Wa 2677/19). Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma więc charakter tylko pomocniczy (art. 2 ust. 1), co oznacza, że jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi z współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Świadczeń z pomocy społecznej nie można traktować jako stałych i należnych źródeł utrzymania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.07.2017 r., I OSK 2057/16). Przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie obliguje organu do wydania niekorzystnej decyzji, a wyłącznie daję mu taką możliwość, a zatem oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego (tak: wyrok WSA w Poznaniu z 9.07.2020 r., II SA/Po 995/19). Stąd odmowa przyznania zasiłku celowego przez organ I instancji z powołaniem się na brak współdziałania wnioskodawczyni wymagała wykazania, że wystąpiły okoliczności związane z nagannym działaniem tej osoby (rodziny), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ pierwszej instancji ustalił, że Skarżąca zamieszkuje wspólnie z mężem i dwójką dzieci, prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Oboje małżonkowie są w wieku aktywności zawodowej. Skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Pobiera z Ośrodka zasiłek rodzinny na dwoje dzieci w wysokości 248 zł oraz świadczenie wychowawcze w wysokości 1000 zł, którego nie wlicza się do dochodu rodziny. Mąż Skarżącej choruje przewlekle, jest po kilku operacjach, nie jest zarejestrowany w PUP, nie złożył dokumentów na ustalenie stopnia niepełnosprawności. Pracownik socjalny ponownie poinformował Skarżącą, że ustalenie stopnia niepełnosprawności dla męża jest bardzo ważne, gdyż rodzina może skorzystać z dodatkowych świadczeń w zależności od stopnia niepełnosprawności. Córka odbywa praktyczną naukę zawodu. W dniu [...] .02.2021 r. Skarżąca przedłożyła kopię zaświadczenia lekarskiego dotyczącego męża, z którego wynika, że wymaga on pomocy osoby drugiej. Ponadto złożyła oświadczenie, że nie widzi potrzeby o staranie się o grupę inwalidzką przez męża i odesłała komplet dokumentów wraz z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności przesłany jej przez pracownika socjalnego w dniu [...] .02.2021 r. Wcześniej była informowana, że jeżeli mąż zostanie zaliczony do osób niepełnosprawnych, będzie miał możliwość skorzystania ze świadczeń finansowych przysługujących osobom niepełnosprawnym, zaś w zależności od stopnia niepełnosprawności – Skarżąca będzie miała możliwość otrzymania świadczeń w zamian za opiekę nad mężem. W odwołaniu Skarżąca podnosi, że organ nie uwzględnił faktu, że jej mąż ze względu na stan zdrowia jest w grupie podwyższonego ryzyka, stąd nie wychodzi z domu, by nie narażać się na zarażenie wirusem COVID-19, i w związku z tym nie może stawić się na komisję ds. orzekania o niepełnosprawności. Kolegium zwróciło uwagę, że w piśmie z [...] .04.2021 r. skierowanym do Skarżącej organ I instancji wraz z drukami wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności wysłał również druk zaświadczenia lekarskiego o niemożności przybycia osoby zainteresowanej w celu wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jest zatem możliwość, by wydanie orzeczenia o niepełnosprawności nie wiązało się z koniecznością opuszczania domu. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że na dochód rodziny strony składają się: zasiłek rodzinny w wysokości 248 zł oraz wynagrodzenie córki za praktyki w wysokości 258,37 zł. Rodzina ponosi koszty związane z utrzymaniem mieszkania: czynsz 55 zł, energia 200 zł, wydatki na leki 70 zł, woda 50 zł, śmieci 90 zł. Na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej organ ustalił, że dochód rodziny wynosi 506,37 zł, tj. 126,59 zł na osobę w rodzinie. Kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej wynosi 2.112 zł, co daje w przeliczeniu na jednego członka rodziny kwotę 528 zł. Jednocześnie w rodzinie występują okoliczności wymienione w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, tj. ubóstwo, bezrobocie i przewlekła choroba. Decyzje uznaniowe w sprawach pomocy społecznej, do których należy zaliczyć decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego, powinny niewątpliwie respektować zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - także zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok NSA z 19.06.2007 r., I OSK 1464/06, zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Jak wyżej wspomniano, udzielenie świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę, a w ocenie Kolegium, organ uzależniając przyznanie wnioskowanej pomocy od biernej postawy, braku inicjatywy w ustaleniu stopnia niepełnosprawności męża, nie przekroczył granic tego uznania. Z akt sprawy wynika, że zarówno Pani M. G., jak i jej mąż T. G. są osobami długotrwale bezrobotnymi, bez prawa do zasiłku. Pismem z [...] .02.2021 r. organ I instancji poinformował zainteresowaną o możliwości ubiegania się o pracę, podano stronie numer telefonu do pracodawcy celem nawiązania kontaktu i ustalenia zasad zatrudnienia. Skarżąca poinformowała, że nie może podjąć pracy, gdyż opiekuje się chorym mężem. Jako dowód strona przedłożyła zaświadczenie lekarskie od lekarza pierwszego kontaktu z [...] .01.2021 r. Nie ma w tym zaświadczeniu adnotacji, aby mąż wymagał opieki osoby drugiej. W oświadczeniu z [...] .02.2021 r. podała, że ww. zaświadczenie lekarskie było błędnie wypisane przez lekarza, dlatego dołączyła do akt nowe zaświadczenie z [...] .02.2021 r., w którym lekarz wpisał adnotację, że mąż Skarżącej wymaga opieki osoby drugiej. Należy podkreślić, że Skarżąca nigdy nie zgłaszała problemów zdrowotnych, zatem nie choruje. Kolegium wskazało, że z urzędu posiada informacje, iż wcześniej Skarżąca była w ramach rozwiązywania problemu bezrobocia zobowiązana do aktywnego poszukiwania pracy (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. znak: [...] ). W tym celu organ wydał kartę aktywizacji zawodowej i zobowiązał ją do aktywnego poszukiwania pracy i dostarczenia ww. karty do Ośrodka. Skarżąca złożyła w Ośrodku wyjaśnienie, podając jako powód nieprzedłożenia ww. karty - fakt zajmowania się obowiązkami domowym. Kolegium wskazuje, że Strona powinna w pierwszej kolejności wykorzystać swoje możliwości, następnie korzystać ze świadczeń pomocy społecznej. Może to oznaczać, że wsparcie z publicznych środków finansowych traktuje jako stałe źródło dochodu, co z kolei pozostaje w sprzeczności z treścią art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, uznał, że zachowanie Skarżącej przejawiające się głównie brakiem inicjatywy w ustaleniu stopnia niepełnosprawności męża może stanowić przesłankę do odmowny przyrznia wnioskowanej pomocy. Zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie takie należy uznać za trafne. Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie: 1. prawa materialnego, a w szczególności art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania wnioskowanego śiadczenia pieniężnego; 2. prawa procesowego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 6 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 10 § 1 poprzez wydanie decyzji przy błędnym zastosowaniu przepisów prawa, jednocześnie przy zaprzeczeniu zasadzie pogłębionego zaufania obywateli do organu, w sytuacji gdy składała tożsame treściowo wnioski w miesiącach poprzednich i otrzymywała świadczenie, a nadto naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez brak wezwania o doprecyzowanie przyczyn braku ustalenia niepełnosprawności męża, mimo że jest on w złym stanie zdrowia, jest w najwyższej grupie ryzyka w związku z pandemią COVID-19, nie wychodzi z domu, nawet z pomocy lekarskiej korzysta w ramach teleporad, jeśli organ miał w tym przedmiocie jakiekolwiek wątpliwości; 3. błędne wliczanie przez organ do dochodu rodziny dochodu córki za praktyki w wysokości 258,37 zł, mimo że córka wydatkuje zarobione pieniądze na przybory fryzjerskie, na naukę i kwota ta nie może być wydatkowana na bieżące potrzeby rodziny Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie była zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2). Decyzja w sprawie zasiłku celowego ma znamiona aktu uznaniowego, a zatem spełnienie wymogów określonych w tym przepisie, a także wymogu dotyczącego kryterium dochodowego (art. 8 ustawy o pomocy społecznej) otwiera możliwość przyznania zasiłku celowego, przy czym podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego w tej sprawie nie jest obowiązkiem organu. Przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego oznacza wyposażenie organu administracji w kompetencję do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (por. wyrok NSA z 3.09.2010 r., II GSK 745/09). Swoboda ta, czy innymi słowy rzecz ujmując, pole uznania przysługującego organowi podejmującemu decyzję uznaniową, podlega pewnym ograniczeniom, przy czym głównych ograniczeń szukać należy w dyrektywach wynikających z granic "wewnętrznych" i granic "zewnętrznych" uznania. Granice wewnętrzne to nic innego jak cele (wartości), dla realizacji (ochrony) których ustawodawca wyposaża organ w możliwość działania uznaniowego. Cele (wartości) te można wyczytać wprost z ustawy, w której regulacjach znajduje się norma materialnoprawna zawierająca upoważnienie do korzystania z uznania, z Konstytucji RP, z prawa wspólnotowego, umów międzynarodowych, czy nawet ogólnych zasad prawa i zasad prawa administracyjnego. Z kolei granice zewnętrzne uznania mają wynikać wprost z normy (norm) prawa materialnego administracyjnego, na podstawie których podejmowana jest decyzja (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14.08.2019 r., II SA/Gl 644/19). Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji i ci było w sprawie bezsporne, Skarżąca spełnia warunki formalne kwalifikujące do przyznania wsparcia z pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia spowodowana była przeszkodą wynikającą z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Użycie przez ustawodawcę w cyt. przepisie zwrotu "mogą stanowić podstawę" wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tym zakresie. W ocenie Sądu norma materialnoprawna stanowiąca oparcie dla decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego, której rekonstrukcja uwzględnia postanowienia przepisu art. 39 ust. 1 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, pozwala na wyznaczenie granic zewnętrznych uznania przysługujących organom pomocy społecznej w postaci trzech podstawowych okoliczności, a więc spełnienie kryterium dochodowego i zaistnienie niezbędnej potrzeby bytowej oraz jednej negatywnej - braku współdziałania w przezwyciężeniu trudnej sytuacji. Dwie pierwsze przesłanki niewątpliwie wystąpiły w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu prawidłowe były również ustalenia organu w zakresie ziszczenia się w sprawie okoliczności negatywnych, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, które uzasadniają odmowę przyznania świadczenia. Rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, organ winien mieć zawsze na uwadze, że pomoc ta ma charakter wspomagający osobę zainteresowaną w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej. Pomoc ta powinna być jednym z instrumentów polityki społecznej zmierzającym do ułatwienia i umożliwienia danej osobie powrót do prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie. Zaspakajanie niezbędnych potrzeb bytowych, których dana osoba nie jest w stanie zaspokoić własnym działaniem, stanowi formę wsparcia w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Jednakże trzeba zauważyć, że z woli ustawodawcy poszczególne instytucje wsparcia pomocy społecznej zakładają współpracę osoby wnioskującej z organem w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej oraz podejmowanie własnych inicjatyw przez wnioskodawcę w celu poprawy swojej sytuacji. Rację ma organ, twierdząc, że zasadnicze znaczenie dla oceny sytuacji bytowej oraz osobistej Skarżącej ma kwestia podjęcia starań związanych z ustaleniem stopnia niepełnosprawności jej męża. W analizowanej sprawie Skarżąca z mężem nie podjęli żadnych działań w tym kierunku, twierdząc początkowo, że nie jest to potrzebne (vide pismo Skarżącej z [...] .02.2021 r., k. 13 akt adm.), a następnie uzasadniając to obawą męża przed zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 podczas badań. Podane okoliczności nie mogą uzasadniać takiego postępowania, chociażby z tego powodu, na co słusznie wskazywał organ, że badanie takie nie musi wiązać się z osobistym stawiennictwem w celu jego przeprowadzenia. Skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, z których by wynikało, że podjęła w ogóle próby wyjaśnienia tych kwestii, wykazując tym samym brak jakiejkolwiek chęci współpracy i oczekując jedynie przyznania wnioskowanej pomocy. Ponadto z akt sprawy wynika, że Skarżąca nie podjęła proponowanego jej przez organ I instancji zatrudnienia, tłumacząc to koniecznością opieki nad mężem. Jeżeli taka konieczność faktycznie istnieje, to stosownie do treści art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) Skarżącej mogłoby przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co jednak zależy od ustalenia stopnia niepełnosprawności jej męża. Zdaniem Sądu okoliczności te prawidłowo zostały ocenione przez organ jako brak współpracy ze strony Skarżącej i jej męża (który przecież miał być również beneficjentem wnioskowanego świadczenia) w celu zmiany sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe stanowisko pozostaje w zgodzie z zasadą pomocniczości (subsydiarności) wynikającą z powołanego art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, którą można sprowadzić do kilku tez. Po pierwsze, społeczeństwo nie powinno pozbawiać jednostki tego, co sama może zrobić - zakaz odbierania. Po drugie, państwo powinno wesprzeć jednostkę w działaniach przekraczających jej możliwości, powinna to być tzw. pomoc do samopomocy - subsydiarne towarzyszenie. Po trzecie, pomoc powinna mieć charakter przejściowy, skłaniający jednostkę do aktywizacji i samodzielnego działania. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WK 2017, t. do art. 2 i powołane tamże orzecznictwo i piśmiennictwo). Stąd trafnie w judykaturze podkreśla się, że celem pomocy społecznej nie jest proste rozdawnictwo świadczeń, ale wspieranie osoby w wysiłkach zmierzających do pokonania trudnej sytuacji życiowej. Wykazywanie kategorycznej niechęci do podjęcia takiego wysiłku stanowi podstawę odmowy udzielenia pomocy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.05.2019 r., II SA/Bd 1219/18). Zaznaczyć również należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących, niezależnie od ich sytuacji życiowej (jak ma do de facto miejsce w przypadku Skarżącej, korzystającej z pomocy społecznej od dłuższego czasu). W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (por. wyroki NSA: z 29.06.2016 r., I OSK 1055/16, z 13.06.2017 r., I OSK 331/16). W tym miejscu należy wskazać, że Skarżąca podnosiła w skardze, iż przez okres 12 miesięcy organ w takim samym stanie faktycznym przyznawał jej wnioskowaną pomoc. Świadczy to dobitnie o wyrobieniu przez nią przekonania, że nadal może, nie starając się w żaden sposób podjąć prób poprawienia sytuacji rodziny w inny dostępny sposób, utrzymywać się ze świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 kpa. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Natomiast odmowa przyznania świadczenia znajdowała uzasadnienie w przywołanych powyżej art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 4, art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe, zarzuty naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 6 w zw. z art. 8 § 1 kpa były nieuzasadnione. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, ponieważ wskazywana przez Skarżącą obawa zarażenia się przez jej męża wirusem SARS-CoV-2 nie może stanowić, z przyczyn podanych wcześniej, powodu do braku podjęcia starań o ustalenie stopnia jego niepełnosprawności. Natomiast zarzut związany z zaliczeniem do dochodu rodziny dochodu córki jest zupełnie niezrozumiały w świetle jednoznacznego ustalenia przez organ, że rodzina Skarżącej spełnia kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) podlegała oddaleniu. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.