II SA/Bd 957/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA: Renata Owczarzak Asesor WSA: Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. W dniu [...] 2004 r. Jerzy N. skierował do Prezydenta Miasta T. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie hurtowni wykładzin i dywanów na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w T. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] 2004r. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniósł Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w T. podnosząc m.in. iż zabudowa działki Jerzego N., która bezpośrednio przylega do siedziby Ośrodka spowoduje, że osoby korzystające z usług Ośrodka, w tym osoby niepełnosprawne dowożone karetką lub samochodami członków rodziny będą pozbawione możliwości korzystania z miejsca parkowania pojazdów z uwagi na fizyczną niemożliwość wjazdu i wyjazdu kilku pojazdów. Odwołujący zwrócił uwagę, że w księdze wieczystej nieruchomości użytkowanej przez Ośrodek ujawnione jest prawo służebności gruntowej drogi koniecznej dojazdowej do drogi publicznej oraz miejsca parkowania pojazdów mechanicznych obciążająca nieruchomość Jerzego N. Tymczasem ustalona linia zabudowy umożliwia Jerzemu N. dowolne usytuowanie zamierzonej inwestycji i pozbawienie tym samym możliwości korzystania przez uprawnionego ze służebności. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2004 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta. Rozstrzygnięcie to było konsekwencją stwierdzenia przez Kolegium, że w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na braku doręczenia wszystkim stronom postępowania postanowień organów (w tym Miejskiego Zarządu Dróg w T.), które przed wydaniem decyzji zajmowały stanowisko w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; dalej przywoływana jako "kpa"), a także doręczeniem stronom decyzji niepełnej tj. pozbawionej obligatoryjnego załącznika w postaci wyników analizy dotyczącej nowej zabudowy, o której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Prowadząc dalsze postępowanie Prezydent Miasta T. w dniu [...] 2005 r. zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w T. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, co nastąpiło w drodze postanowienia Zarządu z dnia [...]2005r. W wyniku zażalenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] 2005 r. uchyliło postanowienie Zarządu Dróg i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że celem uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy z zarządcą drogi jest ustalenie czy planowana inwestycja nie koliduje z planowanym rozwojem sieci dróg, czy jest możliwa z uwagi na planowaną budowę zjazdów z drogi, a także czy nie zakłóci dostępu do drogi publicznej z innych nieruchomości. Zdaniem Kolegium lakoniczność uzasadnienia postanowienia Miejskiego Zarządu Dróg świadczyła o tym, że organ ten nie przeprowadził postępowania w stopniu dostatecznym dla uzgodnienia planowanej inwestycji. Wobec tego Kolegium zaleciło, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji poddał analizie wskazane zagadnienia. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Miejski Zarząd Dróg uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarząd ustalił, że planowana inwestycja przylega do pasa drogi publicznej kategorii powiatowej tj. do ul. [...]. Według organu rozbudowa hurtowni nie koliduje z planem rozwoju sieci drogowej, bowiem w pasie po stronie północnej wskazanej ulicy nie planuje się jej rozbudowy i poszerzenia pasa drogowego. Ze względu na rozbudowę istniejącego obiektu z włączeniem do drogi publicznej Zarząd nie przewiduje konieczności budowy nowego zjazdu. Interes osób trzecich w zakresie zapewnienia im dostępu do drogi publicznej jest zdaniem organu zagwarantowany treścią punkt 2.5 a) i d) projektu decyzji, a dostęp do drogi dla Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy jest zapewniony poprzez działkę nr [...]. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało zaskarżone w drodze zażalenia przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, który zarzucił, iż zostało ono podjęte pomimo niewystarczającego postępowania wyjaśniającego, nie zostało poprzedzone szczegółową analizą możliwości zakłócenia Ośrodkowi dostępu do drogi publicznej i przeprowadzeniem stosownego dowodu (oględzin) w tym przedmiocie, a także nie zostało dostatecznie uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2005 r. utrzymało w mocy postanowienie Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] 2005 r. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał analizy, która jest przedmiotem postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, w tym także analizy ochrony interesów strony skarżącej w zakresie możliwości zakłócenia (pozbawienia) dostępu do drogi publicznej. W sposób prawidłowy ocenił również możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, a w szczególności ustalił, że planowana inwestycja nie koliduje z realizacją zadań w zakresie dróg publicznych. Kolegium uznało w tej sytuacji za nieuzasadnione zarzuty zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium zarzucając mu: naruszenie art. 124 § 2 kpa w związku z art. 126 i art. 107 § 3 kpa przez "zaniechanie prawidłowego uzasadnienia wydanego postanowienia", naruszenie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa przez zaniechanie sprawdzenia czy organ pierwszej instancji zastosował się do zawartych w uprzednim postanowieniu Kolegium (z dnia 24 marca 2005 r.) wskazań co do dalszego postępowania, naruszenie prawa materialnego tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.) przez nieuwzględnienie uprawnień skarżącego do dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi co do pierwszego z podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że uzasadnienie faktyczne skarżonego postanowienia nie zawiera faktów, które organ uznał za uzasadnione, nie wymienia dowodów, na których organ się oparł oraz nie podaje przyczyn z powodu których argumentom i dowodom podnoszonym w postępowaniu przez skarżącego odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Zamiast tego organ posłużył się niedopuszczalną, ogólnikową oceną materiału dowodowego. Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów skarżący podkreślił, że organ pierwszej instancji, pomimo wskazań i wytycznych zawartych w postanowieniu Kolegium z dnia [...] 2005 r., nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie argumentów faktycznych podnoszonych przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania w kontekście ograniczenia dostępu skarżącego do drogi publicznej. Skarżący Ośrodek jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej, jedynym w zakresie medycyny pracy na obszarze byłego województwa toruńskiego. W celu korzystania z jego świadczeń niezbędne jest zabezpieczenie dużej ilości miejsc dla parkowania pojazdów (dziennie korzysta z usług Ośrodka 50 - 70 pacjentów) i umożliwienie bezpiecznego manewrowania pojazdami przy wjeździe z drogi publicznej i przy wyjeździe z powrotem. Planowana inwestycja całkowicie Ośrodkowi oskarżonemu korzystanie z drogi dojazdowej i miejsca parkowania z uwagi na fizyczną niemożliwość bezpiecznego wjazdu i wyjazdu dużej ilości pojazdów (50 - 70 dziennie). Zdaniem skarżącego wyjaśnienie tej istotnej okoliczności faktycznej wymagało przeprowadzenia dowodu z oględzin, a nie ograniczenia się do oceny "zza biurka". W kwestii naruszenia prawa materialnego skarżący stwierdził, że z powodu naruszenia prawa formalnego (w sposób wskazany w dwóch pierwszych zarzutach) nie została ustalona istotna przesłanka faktyczna tj. czy planowana inwestycja nie zakłóci dostępu do drogi publicznej i miejsca parkowania pojazdów skarżącemu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Postanowienie wydawane przez zarządcę drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest tylko częścią postępowania mającego na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy tj. wydania orzeczenia czy w świetle przepisów prawa dopuszczalna jest zmiana zagospodarowania terenu. Zarządca drogi, który ma uzgodnić taką decyzję, wydaje swoją opinię w ograniczonym zakresie tj. wypowiada się tylko co do możliwości włączenia do zarządzanej przez niego drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do drogi (art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086; z późn. zm.; por. zapadły w poprzednim stanie prawnym, ale nadal aktualny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1747/98 opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 46759). W tym kontekście należy stwierdzić, że w opinii Sądu (opartej także na wypowiedziach stron w toku rozprawy) istota sporu pomiędzy stronami postępowania administracyjnego - obecnie pomiędzy uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego a skarżącym (tj. pomiędzy Jerzym Nickel a Wojewódzkim Ośrodkiem Medycyny Pracy) dotyczy nie tyle samej możliwości dostępu Ośrodka do drogi publicznej (ul. [...]), ile ilości miejsc parkingowych, jakie mogą być udostępnione osobom korzystającym z usług Ośrodka. Nie jest bowiem sporne pomiędzy ww. stronami, jak też pomiędzy skarżącym a Zarządem Dróg, iż Ośrodek będzie mógł korzystać z istniejącego wjazdu, który ma pozostać także po realizacji inwestycji. Wynikiem realizacji inwestycji może być natomiast zmiana tj. zmniejszenie (wskutek zabudowy części nieruchomości Jerzego Nickel) ilości miejsc parkingowych z których korzystają klienci Ośrodka. Jak wyżej wskazano zadaniem zarządcy drogi w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wyrażenie swojego zdania na temat możliwości włączenia ruchu drogowego (a więc ruchu pojazdów, pieszych itp.) o określonej wielkości, będącej wynikiem realizacji inwestycji, do ruchu drogowego (też o określonej wielkości), który odbywa się na zarządzanej przez opiniującego drodze (w tym wypadku - drodze publicznej) w sąsiedztwie inwestycji. W przedmiotowej sprawie ocena powinna być zatem dokonana przede wszystkim pod kątem powszechnych potrzeb komunikacyjnych - korzystania z drogi publicznej, a nie pod kątem potrzeb komunikacyjnych podmiotu (skarżącego) zamykających się w obrębie nieruchomości przyległej do drogi, nawet jeżeli istnieje potrzeba zapewnienia komunikacji w obrębie tej nieruchomości na użytek osób trzecich. Trudno przyjąć, chociażby przy uwzględnieniu powszechnego doświadczenia użytkowników dróg publicznych, że samo zmniejszenie ilości miejsc parkingowych (ograniczenie możliwości zaspokojenia potrzeby komunikacyjnej w obrębie nieruchomości), pogorszy albo wręcz uniemożliwi włączenie ruchu pojazdów związanych z parkingiem do ruchu odbywającego się na przyległej drodze publicznej. Im mniejsza bowiem koncentracja pojazdów w danym miejscu, tym mniejsze zagrożenia związane z ich ruchem. W tej sytuacji wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego, z punktu widzenia zarządcy drogi, planowaną inwestycję nie można uznać za naruszające wymienione wyżej przepisy. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić zaskarżone postanowienie w przypadku naruszenia przepisów postępowania (innego niż powodującego wznowienie postępowania lub nieważność postanowienia), tylko o ile naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze rzeczywiście nie ustosunkowało się szczegółowo do zgłaszanej w zażaleniu potrzeby przeprowadzenia dowodu z oględzin. Jak wynika z treści zażalenia oględziny te miałyby w istocie dowieść istniejącej potrzeby Ośrodka posiadania dużej ilości miejsc parkingowych i zapewnienia odpowiedniego włączenia ruchu parkujących pojazdów (w ilości co najmniej 50 - 70) do drogi publicznej. Okoliczność ta, w świetle powyższych rozważań Sądu, nie jest istotna dla sprawy, dotyczy bowiem potrzeby zachowania obecnego ruchu pojazdów lub nawet jego zwiększenia w związku z działalnością Ośrodka. Natomiast okolicznością, która podlegała rozważaniom organu w związku z zaplanowaną inwestycją rozbudowy hurtowni Jerzego Nickiel był problem zmniejszenia miejsc parkingowych i włączenie ruchu spowodowanego taką zmianą do drogi publicznej. Nie jest zasadny zarzut braku "sprawdzenia" przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czy organ pierwszej instancji zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu postanowienia Kolegium z dnia [...] 2005 r. Rolą organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest ponowne orzekanie merytoryczne, a nie jedynie kontrola stanowiska zajętego w sprawie przez organ niższej instancji. Ponadto w uzasadnieniu skarżonego postanowienia Kolegium przytoczyło ponownie wskazówki zawarte w poprzednim swoim postanowieniu i uznało, że organ pierwszej instancji dokonał oceny sprawy z uwzględnieniem tych wskazań. Zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest natomiast o tyle bezzasadny, że wskazany przepis dotyczy rozstrzygnięcia, które powinno być zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, a nie w opinii zarządcy drogi. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.