II SA/Bd 958/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA: Anna Klotz Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Teresy Z. i Adama Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę II SA/Bd 958/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzje Wójta Gminy L. z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] w G. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji nie przeanalizował stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W szczególności nie wyjaśnił, czy wnioskowany pod zabudowę teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, co wykluczałoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak było również analizy wnioskowanego zamierzenia pod kątem jego zgodności z wymaganiami dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jakie powinny obowiązywać na działce objętej wnioskiem Decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] Wójt Gminy L. ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] w G. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Lucyna i Zbigniew W. oraz Edyta i Kazimierz R. Państwo Edyta i Kazimierz R. w odwołaniu wskazali, iż ich zdaniem działki nr [...] nie powinny być uznane za teren prywatny, gdyż w razie pożaru jest to jedyna droga dojazdowa do rzeki [...]. Przy tym podkreślają, że nabycie tego terenu przez inwestora – Adama Z. nastąpiło w sposób bezprawnych. Ponadto zwracają oni uwagę, iż jako właściciele sąsiedniej nieruchomości musieli uzyskać zgodę na wyłączenie z produkcji rolnej ich działki, podczas gdy od Adama Z. nie wymaga się uzyskania tego typu zgody. Państwo Lucyna i Zbigniew W. wskazali natomiast, iż organ I instancji nie dokonał uzgodnień z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Podnoszą oni również, iż nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniach prowadzonych przez organy współdziałające. Zdaniem odwołujących się, linia nowej zabudowy określona w zaskarżonej decyzji jest niezgodna z przepisami rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 2.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Ponadto wydając zaskarżoną decyzje organ nie uwzględnił, iż budowa wnioskowanego budynku będzie wymagała wycięcia drzew. Nie wyjaśniono także czy budowa tego obiektu będzie wymagać odwodnienia oraz czy ewentualne odwodnienie części działki nie spowoduje zmiany stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż uchylona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zauważyło, iż część tekstowa sporządzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poza enumeratywnym wyliczeniem warunków, jakie spełnia inwestycja, nie zawiera wniosków z przeprowadzonych w tym zakresie ustaleń. W szczególności nie określono, jakie wymagania wynikające ze sposobu zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich dotyczyć będą nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Bowiem poza ogólnikowym określeniem, że działka nr 855/11 położona jest w obrębie istniejącego osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej brak jest jakiejkolwiek charakterystyki zabudowy. Ponadto organ II instancji wskazał, iż linia zabudowy wyznaczona na działce [...] jest niezgodna z obowiązującą na tym terenie linią zabudowy. Przy czym zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. nie jest jasne czym kierował się organ I instancji wyznaczając linie zabudowy w inny sposób niż określony w wyżej cyt. rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z dnia 2.08.2003 r.. Ponadto wskazano, iż twierdzenia zawarte we wspomnianej analizie, w myśl których teren planowanej inwestycji nie wymaga zgody na wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej, nie zostały udowodnione. Mimo sporządzonej przez Inspektora Gminy L. notatki służbowej z dnia 15.03.2005 r., z której wynika, że przedmiotowa działka objęta była zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., nie ma na to dowodu w postaci odpowiedniego wypisu i wyrysu z planu miejscowego. Organ II instancji wskazał również na brak dowodu, iż w toku postępowania został sporządzony projekt zaskarżonej decyzji, podlegający następnie uzgodnieniom z właściwymi organami, w niezbędnym zakresie. W zaskarżonej decyzji zawarto, co prawda informacje, iż jej projekt został przygotowany przez uprawnioną osobę, lecz nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wadą postępowania w niniejszej sprawie jest także powierzenie tej samej osobie sporządzania projektu decyzji i analizy, co nie służy zachowaniu w postępowaniu zasady prawdy obiektywnej i zasady zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto organ II instancji zakwestionował zawarte w piśmie Wójta Gminy L. z dnia 31.05.2005 r. twierdzenie, iż oba małżeństwa, które złożyły odwołanie od jego decyzji, nie są stronami postępowania. Na powyższą decyzję Teresa i Adam Z. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wskazując, iż w przedmiotowej sprawie nie istniej zagrożenie dla interesów właścicieli sąsiednich działek. Zdaniem skarżących zarzuty organu II instancji w stosunku do decyzji Wójta Gminy L. są marginalne i subiektywne. Wskazali, że dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. bardziej istotne są interesy właścicieli sąsiednich działek niż skarżących. Ponadto skarżący wskazują, iż organ II instancji nie powinien był cytować oszczerczych wobec nich wypowiedzi sąsiadów, tym samym przyczyniając się do ich upublicznienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż wbrew twierdzeniom skarżących decyzja organu I instancji nie została uchylona z powodu obrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku wynikła z niedokładnego wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego sprawy w zakresie przewidzianym przepisami prawa materialnego. Ponadto organ wskazał, iż ze znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami (m.in. zaskarżoną decyzją) mogą się zapoznać wyłącznie strony, które brały udział w postępowaniu przed tymże organem, tym samym nieuzasadniony jest zarzut upubliczniania przez organ II instancji zarzutów podnoszonych przez inne strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W związku z tym należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym rola Sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję sprowadza się do oceny, czy w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu dowodowym wystąpiły braki czy też wadliwość tego postępowania, które wywołują taki skutek, że postępowanie dowodowe należy przeprowadzić ponownie w całości, bądź też w części. W sytuacji wystąpienia powyższych przesłanek dalsza rola Sądu sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy korzystając z dyspozycji artykułu 138 § 2 k.p.a. wskazał okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przesądza o merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, gdyż ta instytucja ogranicza się do przypadków, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie organ II instancji w wydanej przez siebie decyzji słusznie wskazał na rażące naruszenie przepisów procesowych przez Wójta Gminy L. przejawiające się w szczególności: przedstawieniem niepełnej analizy urbanistycznej (ograniczonej jedynie do wyliczenia warunków, jakie inwestycja spełnia); wyznaczeniem linii zabudowy działki [...] niezgodnie z obowiązującą na tym terenie linią zabudowy; przyjęciem, iż przedmiotowy teren nie wymaga zgody na wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej, mimo braku na to dowodów; brakiem dowodu na sporządzenie w toku postępowania projektu zaskarżonej decyzji. Jako wadę postępowania wskazano również powierzenie tej samej osobie sporządzania projektu decyzji i analizy. Wbrew twierdzeniom skarżących nie są to marginalne i subiektywne zarzuty. Wyżej wymienione uchybienia mogły mieć wszakże zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji. Świadczą one również o tym, iż organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a tym samym wydając decyzję rażąco naruszył prawo. Należy zauważyć ponadto, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wbrew twierdzeniom skarżących nie wynika aby organ II instancji uchylając decyzję Wójta Gminy L. kierował się interesem któregokolwiek z właścicieli sąsiednich działek. Również zarzut upubliczniania przez organ II instancji obraźliwych wypowiedzi na temat skarżących jest niesłuszny. Cytowanie zawartych w odwołaniu stwierdzeń służyło przedstawieniu całokształtu sprawy oraz umożliwieniu odniesienia się do tych zarzutów osobom zainteresowanym. Decyzję organu II instancji otrzymały zaś tylko osoby będące stronami w niniejszym postępowaniu. Rozpatrując niniejszą sprawę należało stwierdzić, że ilość uchybień dostrzeżonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. oraz ich rodzaj powodują, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego znacznie wykraczającego poza zakres uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu. W tej sytuacji za całkowicie uzasadnione należy uznać rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. polegające na uchyleniu decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] 2005 r. do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.